II OSK 1514/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2281/22 w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2022 r. znak: DOZ-APN.650.53.2021.KS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2281/22, oddalił skargę H. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 26 lutego 1980 r. (dalej również: decyzja z 1980 r.) Wojewódzki Konserwator Zabytków w Jeleniej Górze, na podstawie art. 4 i art. 14 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48; dalej: ustawa o ochronie dóbr kultury) wpisał do rejestru zabytków miasto S. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że miasto powstało w związku z rozwojem [...]. Rozwój i jego przekształcenie w miejscowość turystyczną nastąpiło w II poł. XIX w. Zabudowa mieszkalna usytuowana jest luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym, z przełomu XIX/XX w., drewniana łączona z kamieniem. W części górnej miejscowości wyraźnie wykształcone jest centrum miejskie. W dniu 27 września 2006 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej również: Minister) wpłynął wniosek Gminy S. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1980 r. We wniosku podniesiono, że decyzja z 1980 r. nie została opatrzona pouczeniem, które w świetle obowiązującego wówczas art. 99 ust. 1 k.p.a., stanowiło jeden z elementów decyzji. Zdaniem Gminy, brak któregokolwiek z tych elementów pociąga za sobą nieistnienie decyzji w obrocie prawnym. Gmina ponadto podniosła, że wpis do rejestru zabytków miasta S. naruszył art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, obowiązującej w dacie wydania decyzji. Zdaniem wnioskodawcy, miasto nie mogło być na podstawie tego przepisu uznane za dobro kultury, zwłaszcza że w latach 70-tych XX w. na obszarze S. nastąpił rozwój infrastruktury turystycznej, a liczne inwestycje zmieniły oblicze miasta. Decyzja z 1980 r. jest również niewykonalna ze względu na ogólnikowe określenie przedmiotu wpisu do rejestru zabytków. Brak załącznika w postaci mapy nie pozwala na precyzyjne określenie, jaki obszar objęty został ochroną konserwatorską. Decyzją z 14 kwietnia 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 26 lutego 1980 r. Organ odnosząc się do braku pouczenia w decyzji z 1980 r. wyjaśnił, że na podstawie art. 103 § 1 k.p.a., obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji, strona mogła, w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, zażądać jej uzupełnienia co do prawa odwołania albo sprostowania zawartego w decyzji pouczenia. Przepis ten odpowiada treści obecnego art. 111 § 1 k.p.a., który obejmuje naprawienie nieistotnych wad decyzji, tzn. nie stanowiących podstaw do uchylenia aktu. Następuje to w drodze rektyfikacji decyzji, obejmującej sprostowanie, uzupełnienie i wykładnię treści decyzji. Jeżeli z woli ustawodawcy istniała możliwość uzupełnienia decyzji pouczeniem co do prawa odwołania, to nie może być mowy o eliminacji tego błędu w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Minister za niezasadny uznał zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 14 w zw. z art. 15 ustawy o ochronie dóbr kultury. Organ wskazał, że art. 4 tej ustawy przewidywał, iż ochronie prawnej podlegają dobra kultury zwane w ustawie zabytkami, które są wpisane do rejestru zabytków. Na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury przedmiotem ochrony mogły być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Możliwym zatem było objęcie ochroną konserwatorską nie tylko pojedynczych nieruchomości, ale także założeń urbanistycznych miast. Organ nie zgodził się także z zarzutem niewykonalności decyzji z 1980 r. ze względu na ogólnikowe określenie przedmiotu wpisu. Brak mapy stanowiącej załącznik do decyzji nie stoi na przeszkodzie precyzyjnemu określeniu granic wpisu do rejestru zabytków. Minister stwierdził, że właściwym jest w tej sprawie przyjęcie stanowiska, iż do rejestru zabytków zostało wpisane miasto S. w granicach administracyjnych z daty wydania decyzji. Ich przebieg jest ustalony na podstawie analizy historycznej kartografii, map zasadniczych i katastralnych oraz dokumentu, na podstawie którego nadano S. prawa miejskie w [...] r. W dniu 17 sierpnia 2021 r. do Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wpłynął wniosek H. L. (dalej: skarżąca lub wnioskodawczyni) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z 14 kwietnia 2008 r. Wnioskodawczyni podniosła, że z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia nie wynika, by Minister zaprzeczył stanowisku Gminy S. Nie uzasadnił również dlaczego dopuścił możliwość utrzymania w obrocie prawnym wpisu miasta S. do rejestru zabytków. Wnioskodawczyni podkreśliła, że decyzja o wpisie do rejestru powinna zawierać jasne i niebudzące wątpliwości określenie przedmiotu rozstrzygnięcia i jego lokalizacji, a jej wydanie powinno być poprzedzone stosownym postępowaniem dowodowym. Zdaniem strony, Minister rozpoznając w 2008 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, pominął obowiązek ustalenia, czy wymogi te spełnia decyzja z 26 lutego 1980 r. i czy wydanie jej było poprzedzone niezbędnym postępowaniem dowodowym, gwarantującym należyte rozpoznanie sprawy. Niewykonanie tego obowiązku przez Ministra było rażącym i oczywistym naruszeniem art. 7, art. 75 i art. 80 k.p.a. Odsyłanie adresatów i stron decyzji o wpisie do rejestru do "analizy historycznej kartografii" lub dopuszczenie ewentualnego postępowania wyjaśniającego jest niepodważalnym dowodem braku niezbędnych ustaleń Ministra co do przedmiotu wpisu i jego lokalizacji, które to ustalenia miały fundamentalne znaczenie dla prawidłowej oceny ważności badanej decyzji. Wnioskodawczyni wskazała również, że w dniu wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, obowiązywał art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury, który nie przewidywał odrębnego rodzaju zabytku, który można określić zbiorczym mianem "miasto". Zdaniem skarżącej, na gruncie art. 14 ustawy o ochronie dóbr kultury oraz obecnie obowiązujących art. 8 i art. 9 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie zabytków) nie sposób przyjąć, że dopuszczalne było wpisanie miasta S. do rejestru zabytków. Decyzja z 1980 r. nie zawiera korelującego z obowiązującym w dniu jej wydania stanem prawnym określenia przedmiotu rozstrzygnięcia. Różnorodność zagospodarowania obszaru miasta wymusza precyzyjne określenie zabytku nieruchomego będącego przedmiotem wpisu i jego lokalizacji. Jeżeli przedmiotem wpisu ma być "historyczny układ urbanistyczny" położony na terenie miasta S., to trzeba ten zabytek jasno opisać i wskazać jego lokalizację. Zdaniem skarżącej, zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z 14 kwietnia 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Zaskarżoną decyzją z 2 sierpnia 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 14 kwietnia 2008 r. Organ wskazał, że badana decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. i dotyczyła decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Jeleniej Górze z 26 lutego 1980 r., wpisującej do rejestru zabytków miasto S. Zdaniem organu, analiza prawidłowości decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 kwietnia 2008 r. nie może zatem odbywać się w oderwaniu od kwestii zgodności z prawem poprzedzającej ją decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W decyzji z 26 lutego 1980 r. stwierdzono wprost, że do rejestru zabytków została wpisana jednostka osadnicza – miasto. Zdaniem Ministra, w świetle przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury, wpis do rejestru zabytków jednostek osadniczych był dopuszczalny. Zakres tego pojęcia wraz z treścią uzasadnienia decyzji z 1980 r., odwołującą się do rozwoju miasta i jego przekształcenia w miejscowość turystyczną, charakteru i rozmieszczenia zabudowy, przesądza o tym, że na podstawie tej decyzji ochronie konserwatorskiej podlega historyczne założenie urbanistyczne S. Organ stwierdził, że decyzja z 1980 r., wpisująca do rejestru zabytków jednostkę osadniczą i obejmująca ochroną jej układ urbanistyczny, nie naruszała prawa, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wątpliwości dotyczące zasadności objęcia wpisem do rejestru na mocy tej decyzji także terenów rolnych, leśnych itp., nie mogą być rozstrzygnięte w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, lecz w ewentualnym postępowaniu o skreślenie z rejestru zabytków. Organ wskazał, że decyzja z 1980 r. nie zawiera załącznika graficznego z wyrysowanymi granicami. Niemniej jednak przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury nie określały treści decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków, a w szczególności nie przewidywały obowiązku sporządzenia załącznika graficznego do takiej decyzji, również w sytuacji, gdy przedmiotem wpisu do rejestru zabytków był dany teren. Obowiązku takiego nie można wywodzić również z przepisu § 4 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 19 poz. 101 ze zm.), który nie określał treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, lecz treść działu rejestru zabytku, a zatem treść wpisu, który dokonywany był już po wydaniu decyzji. Kwestii tej nie normowały także ówcześnie obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym decyzja z 1980 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu, brak załącznika mapowego do decyzji o wpisie zabytku do rejestru oraz brak opisu przebiegu granic obszaru wpisanego do rejestru należy zatem rozważyć w kontekście wykonalności tego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie decyzja o wpisie dobra kultury do rejestru, wydana na podstawie przepisów o ochronie dóbr kultury, powinna określać przedmiot wpisu w sposób pozwalający na jego identyfikację. W ocenie organu, granice te można jednakże ustalać nie tylko na podstawie załącznika mapowego czy literalnego opisu przebiegu takich granic w terenie, lecz także w oparciu o wykładnię decyzji. Poglądy powyższe podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyroku z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1806/17 oraz w wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2865/15. Organ wskazał, że granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków zostały w decyzji określone w sposób pośredni. Za zabytek na mocy tej decyzji zostało bowiem uznane miasto S. w całości, tj. w granicach administracyjnych z daty wydania decyzji. Granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków wyznaczają zatem ówczesne granice administracyjne miasta S., gdyż rozstrzygnięcie decyzji nie czyni w tym zakresie żadnych ograniczeń czy wyjątków. Treść decyzji z 1980 r. przesądza zatem o tym, że akt nie jest trwale niewykonalny od dnia wydania. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd pierwszej instancji) oddalając skargę wskazał, że Sądowi wiadomo z urzędu, że H. L. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Jeleniej Górze z 26 lutego 1980 r., lecz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 11 czerwca 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie z uwagi na to, że sprawa ta została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Ministra z 14 kwietnia 2008 r. Wyrokiem z 24 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2479/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. L. na to postanowienie. Wnioskodawczyni była ponadto inicjatorką postępowania o skreślenie z rejestru zabytków miasta S., które zakończyło się postanowieniem Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 11 czerwca 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrokiem z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1965/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. L. na to postanowienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku skarżącej z 16 sierpnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 kwietnia 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1980 r., wpisującej do rejestru zabytków miasto S. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro przedmiotem wniosku skarżącej była decyzja Ministra z 14 kwietnia 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1980 r., to tę decyzję organ powinien oceniać w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Treść tej decyzji nawiązywała do treści wniosku Gminy S. i podniesionych w nim zarzutów. Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja Ministra z 2 sierpnia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 14 kwietnia 2008 r. jest prawidłowa. Organ słusznie ocenił, że decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym na wniosek Gminy S. nie można zarzucić, iż obarczona jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co czyni zarzut skargi naruszenia tego przepisu nieuzasadnionym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nietrafne są zarzuty skargi naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez nieustalenie wszystkich istotnych dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. Sąd podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny zgodności z prawem kwestionowanego aktu (decyzji, postanowienia) według stanu faktycznego i prawnego w dniu jego wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego aktu, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja czy postanowienie (wyroki NSA: z 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2484/18; z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1190/16; z 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1345/11; z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2044/12). Skargę kasacyjną złożyła H. L., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła rażące i oczywiste naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 10 § 1, art. 15, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 81a § 1, art. 107 § 3, art. 112 , art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez: 1. bezzasadne ustalenie, że decyzja dawnego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Jeleniej Górze z 26 lutego 1980 r. wpisująca do rejestru zabytków miasto S. jest ostateczna; 2. bezzasadne ustalenie, że do rejestru zabytków wpisano miasto S. i granice zabytku wpisanego do rejestru zabytków wyznaczają granice administracyjne miasta obowiązujące w dniu 26 lutego 1980 r.; 3. bezzasadne rozpoznanie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego nie zawierającego akt postępowania, w którym wydano decyzję z 26 lutego 1980 r. o wpisie do rejestru zabytków; 4. bezzasadne zaniechanie wyjaśnienia czy wniosek skarżącej nie jest odwołaniem od decyzji z 26 lutego 1980 r. wpisującej do rejestru zabytków. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 2. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 kwietnia 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Jeleniej Górze z 26 lutego 1980 r., wpisującej do rejestru zabytków miasto S. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącą, prawidłowa jest ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego miał podstawy do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja nie narusza rażąco prawa. 3. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, jak należy rozumieć przesłankę "rażącego naruszenia prawa". Prawidłowo również wskazał na rolę, jaką odgrywa zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a). Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa to kwalifikowane naruszeniem prawa. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy. Służy jedynie sprawdzeniu, czy w sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określona w przepisach k.p.a. Oznacza to, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawę co do jej istoty tak, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Różnice w wykładni prawa albo interpretacji przepisów nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem nie mogą zostać uznane za rażące naruszenie prawa. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie zauważył, że skoro przedmiotem wniosku skarżącej była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 kwietnia 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Jeleniej Górze z 26 lutego 1980 r., to tę decyzję należało oceniać w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku inicjującego postępowanie w sprawie była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jednak zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa zgłaszane pod jej adresem nawiązują do postępowania zakończonego decyzją z 1980 r. Skarżąca buduje argumentację na założeniu tzw. "piętrowej nieważności postępowań". Taka praktyka nie znajduje uzasadnienia i nie może zostać zaakceptowana. Trzeba podkreślić, że jakkolwiek nie jest wykluczone, w przypadku braku powagi rzeczy osądzonej, wszczynanie postępowań nadzwyczajnych w stosunku do każdego rodzaju decyzji, także wydanych uprzednio, w którymś z trybów nadzwyczajnych, to nie jest możliwe każdorazowo badanie tych samych kwestii materialnoprawnych, będących przedmiotem uprzednich kontroli. Praktyka zaproponowana w skardze kasacyjnej prowadziłaby bowiem bezpodstawnie do ponownego weryfikowania legalności decyzji, w stosunku do których już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1145/15, CBOIS). Zauważyć należy, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1980 r., lecz Minister postanowieniem z 11 czerwca 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie z uwagi na to, że sprawa ta została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Ministra z 14 kwietnia 2008 r. Wyrokiem z 24 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2479/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. L. na to postanowienie. W dniu 17 sierpnia 2021 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 kwietnia 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1980 r. Złożony w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 kwietnia 2008 r. dla jego uwzględnienia wymaga wykazania, że to decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym dotknięta jest którąś z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wady te muszą odnosić się do decyzji z 14 kwietnia 2008 r., a nie decyzji z 1980 r. wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Jest to rozróżnienie mogące sprawiać pewną trudność w precyzowaniu zarzutów, niemniej jednak musi być uwzględniane przy ich badaniu, zwłaszcza dotyczących przesłanki rażącego naruszenia prawa. Kwestia kwalifikowanych wad decyzji o wpisie do rejestru zabytków została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją z 14 kwietnia 2008 r. Ponowne weryfikowanie tych samych wad stanowiących przesłanki nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne ze względu na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przesłanka ta ma zastosowanie do sytuacji, w których zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa (sprawa dotyczy tej samej podstawy prawnej, stanu faktycznego oraz tych samych praw i obowiązków strony). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków, w której Minister podjął merytoryczne rozważania w relacji do zgodności z prawem decyzji o wpisie do rejestru zabytków, co w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego było zbędne. Jest to jednak tylko pewna wadliwość argumentacji, nie mająca wpływu na dopuszczalność podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Zarzuty skargi kasacyjnej nie powołują naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nie wskazują też argumentów związanych z rażącym naruszeniem prawa w toku postępowania nadzwyczajnego. Koncentrują się bowiem w dalszym ciągu na wadach decyzji o wpisie miasta S. do rejestru zabytków. 5. Naruszenie prawa w zakresie ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego również nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Ewentualne naruszenia w zakresie ustaleń faktycznych mogą służyć jedynie do wzruszenia decyzji, ale w trybie zwykłym. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazujące na rozpoznanie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Ich podnoszenie na obecnym etapie postępowania i wobec decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie jest bowiem dopuszczalne ze względu na zakres rozpoznania sprawy. W postępowaniu nadzwyczajnym nie prowadzi się postępowania dowodowego w zakresie właściwym dla rozpoznania sprawy co do istoty, co ma miejsce przy wydawaniu decyzji merytorycznej. 6. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący zaniechania wyjaśnienia, czy wniosek skarżącej jest odwołaniem od decyzji z 1980 r. Wniosek skarżącej z 16 sierpnia 2021 r. jest jasny i wyraźnie sprecyzowany. Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawczyni wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 kwietnia 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 26 lutego 1980 r. o wpisaniu do rejestru zabytków miasta S. 7. Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.