II OSK 1370/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 703/24 o odrzuceniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca), w piśmie z 2 lutego 2024 r. wniosła skargę na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W. (zawiadomienie z 12 grudnia 2023 r.). Postanowieniem z 7 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 703/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd pierwszej instancji) odrzucił skargę skarżącej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu form działania organów administracji publicznej (art. 3 i 4 p.p.s.a.), podlegających kontroli sądów administracyjnych. Nie ma też na to wpływu treść art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm., dalej: u.o.z.o.z.), regulująca tymczasową ochronę zabytku podczas postępowania dotyczącego wpisu do rejestru zabytków, ze skutkiem już od dnia wszczęcia takiego postępowania. Skarżąca, w piśmie z 22 maja 2024 r., złożonym w ustawowym terminie, wniosła skargę kasacyjną na postanowienie Sądu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 10a ust. 1 u.o.z.o.z.; 2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 10a ust. 1 u.o.z.o.z.; 3. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 i art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 10a ust. 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, przedstawiając argumentację za dopuszczalnością wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zaskarżoną czynność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują wydane przez organy administracji wskazane tam akty z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontroli sądów administracyjnych podlegają także inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Postępowanie w przedmiocie wpisu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków kończy się wydaniem przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji, po przeprowadzeniu przez ten organ postępowania administracyjnego na podstawie k.p.a., z odrębnościami wynikającymi z u.o.z.o.z. 3. Zaskarżona w sprawie czynność, tj. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, została podjęta przez organ w ramach prowadzonego przez niego postępowania i oznacza, że organ uznał za spełnione przesłanki wszczęcia postępowania z urzędu z art. 61 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że k.p.a. nie przewiduje obowiązku wydania odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania. Wyjątkiem od tej zasady jest postępowanie wznowieniowe oraz wszczęcie postępowania w oparciu o art. 31 k.p.a. Również formalne wszczęcie postępowania, poprzez zawiadomienie o tym, nie jest warunkiem niezbędnym do uznania, że postępowanie zostało wszczęte, ponieważ przyjmuje się, że za wszczęcie postępowania należy uznać pierwszą dokonaną przez organ administracji czynność faktyczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2534/18, LEX nr 2725731). Skoro zaskarżona czynność miała miejsce w postępowaniu administracyjnym, przepisy k.p.a. nie przewidują dla niej obowiązku wydania przez organ odrębnego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek odwoławczy, ani też przepisy u.o.z.o.z. nie zawierają odrębnej regulacji, pozwalającej na zakwestionowanie wynikającej z art. 10a u.o.z.o.z. ochrony tymczasowej, ściśle związanej ze wszczęciem postępowania (por. a contrario art. 46 u.o.z.o.z.), to należy przyjąć, że skarga na nią jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z uwagi na to, że czynność ta została podjęta w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., możliwość jej zaskarżenia została wyłączona wprost w ustawie (art. 3 § 2 pkt 4 in fine p.p.s.a.). Bez znaczenia więc pozostaje tu ocena, czy czynność ta spełnia warunek "innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa". W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, zaskarżonym postanowieniem, zasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na ocenę niedopuszczalności skargi w tym przedmiocie nie wpływa, podnoszony w skardze kasacyjnej fakt, że konsekwencją wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisu zabytku do rejestru zabytków jest zaktualizowanie się ochrony tymczasowej z art. 10a u.o.z.o.z., a przez to ograniczenie prawa własności. Jak wskazano wcześniej, przepisy u.o.z.o.z. nie przewidują możliwości zakwestionowania takiego skutku wszczęcia postępowania jak w sprawie. Przewidują za to, że ochrona tymczasowa trwa do dnia, w którym decyzja w sprawie wpisu do rejestru stanie się ostateczna. Tylko długość prowadzonego postępowania ma bezpośredni wpływ na okres trwania tej ochrony i w tym zakresie strona może poszukiwać ochrony na podstawie przepisów k.p.a. i p.p.s.a. 4. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. i u.o.z.o.z., w tym w szczególności art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 10a ust. 1 u.o.z.o.z. W sprawie nie zostały także naruszone przepisy Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 – nie doszło do naruszenia konstytucyjnych wolności i praw właściciela nieruchomości. 5. Nie można także uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Uzasadnienie postanowienia Sądu pierwszej instancji spełnia wyszczególnione w tym przepisie wymogi i zawiera wskazane tam elementy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie, mimo że lakoniczne w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do wydania zaskarżonego orzeczenia. 6. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.