II OSK 1511/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt ll SA/Kr 1333/23 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr 647/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1333/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr 647/2023 (znak WOB.7722.68.2023.AJAN) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB") postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r., nr 69/2023 (znak: PINB-l-5160.203.22.42), wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: "p.b.") i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: "k.p.a.") wstrzymał D. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "inwestor") prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym oznaczonym na załączniku graficznym nr 4, zlokalizowanym na działkach nr [...],. [...] w miejscowości M., gmina L., z powodu wykonywania tych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. P. (dalej "skarżący") zaskarżając je w całości. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr 647/2023, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., stwierdził, że zażalenie skarżącego wniesione zostało z uchybieniem terminu określonym w art. 141 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia MWINB wskazał, że postanowienie PINB zostało doręczone skarżącemu w dniu 25 stycznia 2023 r., termin do wniesienia zażalenia upływał w dniu 1 lutego 2023 r., a zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia skarżący złożył w dniu 23 lutego 2023 r. Wniosek ten został załatwiony odmownie postanowieniem MWINB z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr 646/2023 z uwagi na brak uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. W związku z odmownym załatwieniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia należało wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do jego wniesienia. Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych. Postanowieniu temu zarzucił naruszenie: 1) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu z art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu; 2) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, mimo że skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy, podczas gdy skarżący wykazał, że z uwagi na znaczne rozbudowanie stanu faktycznego sprawy, liczbę dokumentów, z którymi należało się zapoznać, jak również konieczność znalezienia profesjonalnego pełnomocnika, który podjąłby się zajęcia sprawą, bez swojej winy nie dochował terminu do wniesienia zażalenia, a ponadto równocześnie z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu złożył on zażalenie, czym spełnił przesłanki do przywrócenia terminu; 3) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez niego uprawdopodobnione; 4) art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej odrzucenie, w razie nieuwzględnienia tego wniosku - o oddalenie wskazując przy tym, że skarga odnosi się głównie do zasadności wydania innego postanowienia z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr 646/2023 o odmowie przywrócenia terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że uchybienie terminowi do wniesienia środka odwoławczego jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Rozstrzygnięcie to nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. A zatem każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Sąd zauważył, że skarżącemu doręczono postanowienie organu I Instancji w dniu 26 stycznia 2023 r. (kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru, k. 1 akt adm. organu II instancji), w postanowieniu tym zawarto właściwe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. Termin upływał zatem w dniu 2 lutego 2023 r., zażalenie wniesione zostało natomiast w dniu 23 lutego 2023 r., a zatem trzy tygodnie po upływie terminu do jego wniesienia. Wraz z zażaleniem skarżący złożył także wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, jednak nie został on przez organ uwzględniony. W tej sytuacji w zaskarżonym postanowieniu organ stwierdził jedynie obiektywną, niesporną okoliczność, wniesienia przez skarżącego zażalenia po terminie, który nie został przywrócony. Sąd podkreślił, że zarzuty skargi dotyczące tego, czy prawidłowe jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, albowiem na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu przysługuje - odrębna od niniejszej - skarga do sądu administracyjnego. W świetle powyższego wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Od powyższego wyroku z dnia 11 stycznia 2024 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie "decyzji", pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia, w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa, a także poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu "zaskarżonej decyzji" słusznego interesu skarżącego, przejawiające się we wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W oparciu o tę podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie "zaskarżonej decyzji organów I oraz II Instancji w całości", ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że kontrolę instancyjną należało przeprowadzić biorąc pod uwagę zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty. Nie zasługują one jednak na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie MWINB stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu inwestorowi robót budowlanych. Jego podstawę prawną stanowił art. 134 w związku z odesłaniem zawartym w art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że w postępowaniu przed organem odwoławczym fazę rozpoznawczą postępowania zainicjowanego złożeniem środka odwoławczego poprzedza faza wstępna, w której organ ten zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu zbadanie, czy środek ten jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przewidzianym prawem terminie. W przypadku zażalenia od postanowienia organu I instancji termin ten określa art. 141 § 2 k.p.a. wskazując, że zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Jeżeli zażalenie zostanie złożone po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, wówczas na organie odwoławczym spoczywa obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Jak ustalił Sąd I instancji, czego skarżący nie podważa w skardze kasacyjnej, postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone skarżącemu 26 stycznia 2023 r., stwierdza to zwrotne poświadczenie odbioru, zażalenie zaś zostało złożone 23 lutego 2023 r., wniesione zatem zostało z uchybieniem siedmiodniowego terminu. Fakt ten obligował zatem organ odwoławczy do wydania, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, co też zgodnie z powołana regulacją prawną uczynił. Nie znajduje więc jakiegokolwiek usprawiedliwienia zarzut dotyczący naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie odnoszą się do okoliczności związanych z wniesieniem zażalenia po upływie ustawowego terminu, obejmują zaś zagadnienie, stanowiące przedmiot rozpoznania w oddzielnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Umknęło wnoszącemu skargę kasacyjną, że jednocześnie wraz z zażaleniem złożył on wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka odwoławczego, który został rozpoznany w dniu 24 sierpnia 2023 r. Tym samym nie mogą odnieść zamierzonego skutku zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez sąd orzekający, że rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej nie towarzyszyło należyte jej wyjaśnienie, nie rozważono w toku postępowania w sposób wszechstronny zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a.), przede wszystkim zaś, że nie wzięto pod uwagę, iż zachodziły podstawy do przywrócenia uchybionego terminu (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.). Bezzasadnie zarzuca pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że organ administracji uchybił kodeksowym zasadom: prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.), w tym zakresie ograniczył się tylko do ich zgłoszenia bez przedstawienia rzeczowej argumentacji. Wskazać przyjdzie, że o ile organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu, o tyle nie może on oznaczać wydawania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa. W konsekwencji chybiony jest zarzut, że zachodziły podstawy do podjęcia przez organ odwoławczy reformatoryjnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.