II OSK 1501/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1069/22 w sprawie ze skargi K.G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 października 2022 r. nr WOP.7722.110.2022.TA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 kwietnia 2023 r., II SA/Gd 1069/22, w wyniku rozpoznania skargi K.G., uchylił w całości postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 18 października 2022 r., nr WOP.7722.110.2022.TA, sprostowane postanowieniem z 20 października 2020 r., którym wskazany organ, rozpoznając zażalenie M.K. i A.K., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej: PINB) z 13 maja 2022 r., nr PINB.7141.176.2019.TWS-03, wstrzymujące wnoszącym zażalenie jako właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 w zw. z art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., budowę obiektu w postaci żelbetowego muru oporowego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w G. na granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację i zasadach ustalenia opłaty legalizacyjnej, stwierdzając równocześnie brak podstaw do zastosowania do ww. obiektu budowlanego art. 48 p.b. A.K. i M.K. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich okoliczności sprawy, oparcie się wyłącznie na ogólnych twierdzeniach zgłoszonych w skardze, pomijających wyjaśnienia i fakty przytoczone w zażaleniu skarżących oraz bez podjęcia inicjatywy dowodowej z urzędu w sytuacji, w której pozostają w sprawie ważne okoliczności niewyjaśnione przez organ I i II instancji, wskazane także w treści zażalenia skarżących, tj. ustalenia wyglądu działki i muru znajdującego się na granicy nieruchomości położonych przy ul. [...] przed wzniesieniem muru ogrodzeniowego aktualnego, poziomu gruntu przed wykonaniem muru ogrodzeniowego; udziału w rozmowach z wykonawcą skarżącego i jego czynnego udziału w sprawie budowy muru ogrodzeniowego, w tym w zakresie omówienia projektu, wkładu w projekt i ustalenie terminu wykonania prac, funkcji pełnionej przez mur ogrodzeniowy, wpływu mas ziemnych i ich nacisku na działkę sąsiednią, w tym, czy dochodzi do osuwania się mas ziemnych w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować oddaleniem skargi i pozostawieniem w mocy zaskarżonego postanowienia, co doprowadziło do rozpoznania sprawy na podstawie niepełnego, wybiórczego materiału dowodowego, podczas gdy skarżący zwracali uwagę organowi I i II instancji na te okoliczności i organ był zobligowany do uzyskania dowodów pozwalających na zakończenie postępowania i ustalenie prawidłowego stanu faktycznego - naruszenie przepisów prawa procesowego skutkowało zaś błędnym ustaleniem stanu faktycznego, polegającym na przyjęciu przez organ nieprawidłowej kwalifikacji wzniesionego muru wraz z pracami utwardzającymi powierzchnię działki nr ew. [...] jako budowli stanowiącej mur oporowy zabezpieczający masy ziemi przed osuwaniem, podczas gdy założenia, cel, funkcja i sposób wykonania elementów konstrukcyjnych wskazuje, iż wzniesiony mur ogrodzeniowy nie stanowi formy zabezpieczenia osuwania się mas ziemnych i pełni wyłącznie rolę ogrodzeniową, oddzielającą dwie sąsiadujące działki, a cześć prac następczych po wykonaniu już muru ogrodzeniowego, takich jak nawiezienie ziemi i jej usypanie przy płocie na działce nr ew. [...] były czynnościami następczymi, nie składowymi robot budowlanych przy budowie ogrodzenia; 2) art. 3 ust. 3 p.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż wybudowany mur ogrodzeniowy na granicy działek nr ew. [...] i [...] stanowi budowlę - konstrukcję oporową, co skutkowało uchyleniem postanowienia PWINB, uznającego wzniesione ogrodzenie za inną konstrukcję niż budowla, niewymagającą pozwolenia na budowę lub zgłoszenia; 3) art. 18 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 p.b. poprzez uznanie za inwestorów budowy ogrodzenia wyłącznie skarżących kasacyjnie, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny, po przeprowadzeniu wymaganej inicjatywy dowodowej w postaci uzyskania dokumentacji fotograficznej sprzed wykonania nowego ogrodzenia, przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka wykonawcy ogrodzenia, który był uczestnikiem ustaleń stron w zakresie wzniesienia ogrodzenia, wskazywałby, iż inwestorami wzniesienia muru ogrodzeniowego byli właściciele działek sąsiadujących nr ew. [...] i [...] łącznie, a więc wszelkie decyzje władcze należy podejmować względem inwestorów, tj. osób, które ustaliły zakres, cel i sposób wykonania prac budowlanych, w tym dokonały wyboru wykonawcy i poniosły koszty inwestycji. Późniejsza zmiana decyzji czy interesów jednego z inwestorów nie wyłącza jego odpowiedzialności za wcześniej podejmowane decyzje. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Nieuprawniony okazał się zarzut naruszenia w sprawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Powyższy przepis przyjmuje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, określił je węziej niż należy albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi (por. W. Piątek, Naruszenie prawa procesowego jako podstawa skargi kasacyjnej do NSA, ZNSA 2009, nr 2, s. 31-32). Sąd I instancji w toku kontroli postanowienia PWINB z 18 października 2022 r. nie dopuścił się tego rodzaju wadliwości, uwzględniając, że skarga wniesiona przez skarżącego kwestionowała sposób załatwienia w toku instancji przez organy nadzoru budowlanego sprawy legalności robót budowlanych wykonanych na działce nr ew. [...] w granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] i odnośnie do tejże sprawy Sąd wypowiedział się w zaskarżonym wyroku. Motywy zamieszczone w orzeczeniu wskazują, że ocenę legalności zaskarżonego aktu Sąd prawidłowo oparł na analizie przepisów znajdujących w kontrolowanej sprawie zastosowanie, co pozostawało w łączności z rozważeniem treści akt administracyjnych, z których wynikały ustalenia pozwalające określić charakter prawny obiektu budowlanego powstałego w następstwie zrealizowania przez skarżących kasacyjnie robót (mur oporowy). Argumentacja skargi kasacyjnej ujawnia, że skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., podważają prawidłowość postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego z uwagi na wskazywanie, że niektóre zagadnienia mające znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy nie zostały w nim dostatecznie wyjaśnione, kwestionują równocześnie ocenę faktów przyjętą przez Sąd, uznając, iż nie pokrywa się ona z wnioskami, jakie powinny zostać wyprowadzone – ich zdaniem - z materiału dowodowego. Zaznaczone kwestie, by mogły być skutecznie zwalczane, stanowiąc przedmiot kontroli instancyjnej, wymagały tymczasem sformułowania w skardze kasacyjnej adekwatnych zarzutów, tj. takich, które wskazywane uchybienie Sądu wiązałyby z naruszeniem przepisów kształtujących zasady przeprowadzania przez sąd administracyjny weryfikacji podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli organy administracji publicznej dokonują w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych z uwzględnieniem dyspozycji przepisów rozdziału IV działu II k.p.a., podstawa zarzutu skargi kasacyjnej powinna koncentrować się zasadniczo na wykazaniu naruszenia tych przepisów procesowych jako norm odniesienia, gdy zdaniem strony skarżącej, sąd zamiast oddalić skargę, uwzględnia ją, czym dopuszczać się ma wadliwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite należy uznać stanowisko, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z prawem (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., II OSK 449/22; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 2752/21; wyrok NSA z 18 października 2023 r., II OSK 1266/22). W sytuacji, gdy polemika skargi kasacyjnej z oceną prawną Sądu I instancji nie doprowadziła do podważenia ustaleń faktycznych wskazujących, że przeprowadzone przez skarżących kasacyjnie roboty budowlane nie prowadziły do zrealizowania ogrodzenia międzysąsiedzkiego, ale skutkowały wykonaniem budowli pełniącej funkcję muru oporowego, albowiem stabilizuje on różnicę poziomów terenu działek nr ew. [...] i [...], w tym przenosi obciążenia poziome wywołane naporami gruntu, brak jest podstaw, by zamieszczone w wyroku stanowisko Sądu określające kwalifikację spornego obiektu budowlanego mogło zostać uznane za naruszające art. 3 pkt 3 p.b. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez sąd, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 19 marca 2025 r., II OSK 1934/22; wyrok NSA z 29 października 2024 r., II OSK 2056/23; wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 2091/22; wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., II OSK 2646/19). Z podobnych powodów nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 p.b., co jest spowodowane tym, że stwierdzenie naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie łączą z własną oceną celu prowadzonych na działce nr ew. [...] robót budowlanych, ich przebiegu, a także sposobu kierowania nimi, która to ocena jakkolwiek jest przez nich uznawana za "prawidłowo ustalony stan faktyczny", tym niemniej Sąd I instancji, poddając poczynione przez PINB i PWINB ustalenia kontroli, jak wynika z treści zaskarżonego wyroku, stanowiska skarżących kasacyjnie nie zaaprobował, odrzucając w całości założenia, na których się ono opiera. O nieskuteczności zarzutu uchybienia przez Sąd art. 18 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 p.b. przesądza również wymóg uwzględnienia zakresu jego zastosowania. Powody nakazujące skarżącym kasacyjnie zarzucić naruszenie ww. regulacji wynikają z przyjęcia, że za inwestora budowy spornego obiektu, poza skarżącymi kasacyjnie, powinien być również uznany skarżący. Tak formułowany zarzut pomija, że materia regulowana w art. 18 ust. 1 p.b. pozostaje w bezpośrednim związku z procesem budowlanym, za którego zorganizowanie odpowiada inwestor, uwarunkowania faktyczne sprawy poddanej kontroli Sądu I instancji dotyczyły jednak procesu legalizacji samowoli budowlanej, a przez to wymagały w sytuacji, gdy podjęte przez organy rozstrzygnięcie znajdowało swoją podstawę prawną w art. 48 ust. 1 i 3 p.b., jego stronę podmiotową wyznaczyć nie tyle przez pryzmat treści przepisów ogólnych wskazujących podmiot zobowiązany do zorganizowania procesu budowy, ile przepisu określającego, kto powinien pozostawać adresatem nakazu, o którym mowa w ww. przepisie, jeżeli organ decyduje się na wstrzymanie budowy. Tym przepisem jest pominięty w skardze kasacyjnej art. 52 ust. 1 p.b., zgodnie z którym obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b p.b. (postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), nakłada się na inwestora, z tym że, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Niesporny charakter ma okoliczność, że kwestionowane postanowienie zostało wydane przez organ w warunkach zakończenia budowy, stąd decyzja o objęciu spornego obiektu budowlanego procedurą legalizacyjną powinna należeć do jego właściciela, co kwestię dotyczącą tego, kto pozostawał inwestorem muru, na tym etapie postępowania czyni pozbawioną doniosłości. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.