II OSK 1500/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2498/24 w sprawie ze skargi R. B. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 93/23 przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. B. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2025 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2498/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę R. B. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 93/23 przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R. B. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.) skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1) art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach, trzech wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: sygn. akt II OSK 36/24 z dnia 9 kwietnia 2024 r, II OSK 954/22 z dnia 1 marca 2023 r. i II OSK 953/22 z dnia 1 marca 2023 r., poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w w/w wyrokach oraz wskazań do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniach ww. wyroków, które zdaniem skarżącej kasacyjnie, prezentują mocno zbliżony stan prawny i faktyczny; 2) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez oddalenia skargi na niewykonanie wyroku wydanego przez WSA, który rozpatrywał skargę (sygn. akt IV SAB/WA 93/23 z dnia 24 maja 2023 r); 3) art. 13 EKPCz (prawa do skutecznego środka odwoławczego) poprzez stwierdzenie przez WSA, że skarżącej przysługuje jedynie skarga na decyzję, w której faktycznie już te argumenty zostały przez Sąd rozstrzygnięte, co zdaniem skarżącej kasacyjnie musi prowadzić do niekończącego i bezcelowego procesu; 4) art. 154 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, która była w pełni uzasadniona; 5) art. 6 EKPCz (prawa do rzetelnego procesu sądowego), poprzez trzykrotne wydanie przez WSA błędnych wyroków w tej sprawie. Mając na uwadze tak skonstruowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę orzeczenia i stwierdzenie, że organ nie wykonał wyroku WSA sygn. akt IV SAB/WA 93/23 z dnia 24 maja 2023 r. oraz wyroku NSA sygn. akt II OSK 36/24 z dnia 9 kwietnia 2024 r. w związku z wyrokami NSA z dnia 1 marca 2023 r. o sygn. akt: II OSK 953/22 oraz II OSK 954/22. Ponadto, na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o przyznanie od organu na jej rzecz maksymalnej sumy pieniężnej w kwocie 42386,05 zł. i zasądzenie maksymalnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, wdrożenie przez Sąd procedury z art. 155 p.p.s.a. wobec Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także zawiadomienie prokuratury na podstawie art. 304 k.p.k. w związku z art. 231 k.k. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu podniósł, że podziela argumentację i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Wobec stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani okoliczności wskazane w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył kontrolę instancyjną wyłącznie do zakresu wyznaczonego podstawami skargi kasacyjnej. Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną koncentruje się na ocenie podniesionych w niej zarzutów. Z tego względu odstąpiono od szczegółowego opisu przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć uznając, że elementy te zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu sądu pierwszej instancji. Przywołany przepis jako lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób jednoznaczny określa ramy, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wyrok oddalający skargę kasacyjną Oś sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie wyznacza kontrola instancyjna stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie oddalenia skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 93/23. Rozstrzygnięcie tak zarysowanego zagadnienia procesowego wymaga zatem zweryfikowania, czy sąd I instancji w sposób uprawniony stwierdził bezzasadność skargi, a w konsekwencji – czy ocena realizacji prawomocnego orzeczenia przez organ została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami i znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w pełni zasługuje na aprobatę. Przechodząc do szczegółowej analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, strona może wnieść skargę o wymierzenie organowi grzywny. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć sytuację w której organ, mimo sądowego nakazu, nadal pozostaje w bezczynności i nie wydaje aktu kończącego postępowanie w wyznaczonym terminie (por. wyrok NSA z 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 726/25, CBOSA). W świetle powyższego za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 170 p.p.s.a., gdyż organ działał ściśle na podstawie przepisów prawa, realizując dyspozycję sądu w wyznaczonym terminie. Wyrokiem z 24 maja 2023 r. sygn. IV SAB/Wa 93/23 WSA w Warszawie zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy, kompletna dokumentacja wpłynęła do organu w dniu 5 sierpnia 2024 r., zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję merytoryczną w dniu 5 września 2024 r. Działanie organu było zatem zgodne z art. 7 Konstytucji RP i zasadą legalizmu. Konstatacja ta doprowadziła sąd I instancji do słusznego przekonania, że terminowy charakter działań organu oraz pełna realizacja nałożonego obowiązku wykluczają zasadność zarzutu bezczynności, czyniąc go bezprzedmiotowym. Zarzuty naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a., w tym w szczególności argumentacja wskazująca na pominiecie oceny prawnej wyrażonej w trzech wyrokach NSA (II OSK 36/14 z dnia 9 kwietnia 2024 r., II OSK 954/22 i II OSK 953/22 z dnia 1 marca 2023 r.) są całkowicie chybione i pozbawione doniosłości prawnej. Skarżąca kasacyjnie bezzasadnie upatruje niewykonania wyroku w fakcie wydania decyzji odmownej, która w jej przekonaniu ignoruje ocenę prawną zawartą w przywołanych orzeczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kognicja sądu w postępowaniu zainicjowanym na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. ogranicza się wyłącznie do weryfikacji części proceduralnej, czyli ustalenia czy organ wydał stosowny akt lub podjął czynność. Skarżąca bezzasadnie usiłuje rozszerzyć pojęcie niewykonania wyroku na sytuację wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z jej oczekiwaniami, podczas gdy należy kategorycznie rozróżnić instytucję niewykonania wyroku od kwestii jego ewentualnie wadliwej realizacji. Należy przy tym podkreślić, że potencjalne naruszenie dyspozycji art. 153 p.p.s.a. przy wydawaniu nowego rozstrzygnięcia stanowi wyłączną przesłankę do kwestionowania legalności merytorycznej samej decyzji, nie zaś dowód na niewykonanie orzeczenia w rozumieniu procesowym. Kontrola zasadności odmowy przyznania wnioskowanego uprawnienia może zostać zainicjowana wyłącznie w drodze skargi na konkretny akt (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), nie zaś w dyscyplinującym trybie skargi o wymierzenie grzywny. Zakres kontroli sądowej w niniejszej sprawie ogranicza się bowiem do weryfikacji samego faktu materializacji nałożonego obowiązku, a nie jakościowej zawartości podjętego rozstrzygnięcia. W kontekście powyższego, zarzut naruszenia art. 6 i art. 13 EKPCz są zatem całkowicie bezzasadne i nie podważają skutecznie trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa do rzetelnego procesu ani skutecznego środka odwoławczego. Skarżąca kasacyjnie skorzystała z drogi sądowej, uzyskując m.in. stwierdzenie przewlekłości i sumę pieniężną, co dowodzi efektywności kontroli sądowoadministracyjnej. Prawo do skutecznego środka odwoławczego, regulowane art. 13 EKPCz, nie oznacza gwarancji uzyskania rozstrzygnięcia o pożądanej treści, lecz zapewnia dostęp do procedury kontrolnej, która w niniejszej sprawie pozostawała dla skarżącej kasacyjnie otwarta, poprzez możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 5 września 2024 r. Bezsporne pozostaje nadto, że organ dokonał wypłaty zasądzonych kosztów postępowania oraz sumy pieniężnej wynikającej z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2024 r. Okoliczność ta potwierdza dążenie organu do pełnego wywiązania się z prawomocnych orzeczeń sądowych w zakresie, w jakim stały się one wykonalne. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że skoro organ rozstrzygnął sprawę w terminie zakreślonym przez Sąd, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia tezy o niewykonaniu wyroku. Podnoszona przez skarżącą kasacyjnie wadliwość merytoryczna (w jej ocenie) wydanej decyzji wykracza poza granice kognicji sądu w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia wniosek skarżącej kasacyjnie o przyznanie od organu sumy pieniężnej, gdyż zaskarżone orzeczenie w pełni odpowiada prawu. Za całkowicie bezzasadny należy uznać również wniosek wdrożenia procedury przewidzianej w art. 155 p.p.s.a. Zastosowanie tego instrumentu uzależnione jest od stwierdzenia istotnych uchybień w działalności organu, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy działania administracji mieszczą się w granicach ustawowych kompetencji. Równie bezzasadne pozostaje żądanie zawiadomienia organów ścigania w trybie art. 304 k.p.k. Uznanie zachowania za wyczerpujące znamiona art. 231 k.k. wymaga wykazania działania na szkodę interesu publicznego lub prywatnego oraz winy umyślnej funkcjonariusza. Tymczasem działania organu znajdowały oparcie w obowiązujących przepisach, a sama rozbieżność w ich interpretacji nie może być utożsamiana z realizacją znamion czynu zabronionego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.