II OSK 149/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1677/24 w sprawie ze skargi A. B. i B. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2024 r. nr 785/24 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 8 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1677/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. i B. C., dalej "skarżący", na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "organ odwoławczy" lub "MWINB", z dnia 15 maja 2024 r. nr 785/24, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili: 1. naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (dalej w skardze kasacyjnej jako PrBud), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że uzasadnione było nałożenie na skarżących obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót wykonanych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w zakresie zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły ustawowe przesłanki uzasadniające zastosowanie przedmiotowego przepisu, tj. uzasadnione wątpliwości organu co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a nadto przedmiotem ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 PrBud nie może być prawidłowość robót budowlanych związanych z przebudową lokalu w zakresie zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a przesłanką nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy - wątpliwości organu w powyższym zakresie lub wynikająca z wykonanych prac zmiana parametrów funkcjonalnych, użytkowych lokalu lub obiektu budowlanego, zatem wydanie postanowienia przez organ I instancji i jego utrzymanie w mocy przez organ II instancji było nieuzasadnione, czego sąd I instancji błędnie nie dostrzegł; 2. naruszenie art. 3 pkt 7 PrBud w zw. z art. 3 pkt 7a PrBud, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że prace polegające na postawieniu ścianek działowych w lokalu oraz zmianie usytuowania kuchni w obrębie lokalu skarżących, stanowią przebudowę, podczas gdy wskazane prace nie stanowią przebudowy i nie znajdują do nich zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej w skardze kasacyjnej jako rozporządzenie); 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 PrBud oraz art. 3 pkt 7 PrBud w zw. z art. 3 pkt 7a PrBud poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji i poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji, mimo że organ ten dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. zastosował art. 81c ust. 2 PrBud, mimo braku uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a także mimo że prace wykonane w lokalu skarżących nie miały charakteru przebudowy; 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, 2 i 4 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 i 144 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie: - organy administracji prowadziły postępowanie dowodowe w sposób rażąco sprzeczny z wymienionymi przepisami K.p.a., w szczególności w sposób całkowicie nieuprawniony scedowały obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego na stronę postępowania, co przejawia się w nałożeniu na skarżących obowiązku dostarczenia oceny technicznej, podczas gdy mając na uwadze cel prowadzonego postępowania należy stwierdzić, iż ustalenia te nie ma (powinno być: mają) żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i doprowadzą jedynie do przedłużenia postępowania oraz narażą skarżących na poniesienie znaczących wydatków związanych ze sporządzeniem przedmiotowej ekspertyzy, gdyż prace wykonane w lokalu nie miały charakteru przebudowy i brak uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych i wyrobów budowlanych; - organy obu instancji w toku postępowania dokonały całkowicie dowolnej i arbitralnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzecznej z zasadami wiedzy, doświadczenia życiowego oraz regułami logicznego myślenia, skutkującej w szczególności błędnym uznaniem, iż postawienie ścianek działowych oraz zmiana funkcji pomieszczeń stanowiła przebudowę lokalu, podczas gdy w rzeczywistości prace wykonane w lokalu polegają na podziale dużego pokoju na dwa mniejsze oraz wydzieleniu dodatkowej części komunikacyjnej i urządzeniem w tej części kuchni z wentylacją przy użyciu rur PCV i nie wpływają na parametry użytkowe obiektu budowlanego lub lokalu bądź ich układ funkcjonalny oraz nie stanowią przebudowy lokalu, ani tym bardziej obiektu budowlanego; 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 i 144 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji oraz poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji, mimo że sporządzone przez organy obu instancji uzasadnienia zaskarżonych orzeczeń nie odpowiadały wymaganiom wskazanym w przepisach K.p.a. i w sposób niedostateczny wyjaśniały przesłanki, którymi kierowały się organy wydając zaskarżane rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprawy co do jej istoty na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o przyznanie na rzecz skarżących od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego przed WSA oraz NSA, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., Jednocześnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Postępowanie w którym jest wydawane postanowienie oparte na art. 81c ust. 2 stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11). W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał wyraźnie ani toczącego się postępowania, ani postępowań, które mogłyby zostać wszczęte. Uchybienie polegające na braku precyzyjnego określenia postępowania głównego samo w sobie nie świadczy jednak o naruszeniu art. 81c ust. 2, mającym wpływ na wynik sprawy. Jest przecież możliwe ustalenie podstawy materialnej tych ewentualnych postępowań w drodze interpretacji zakresu nałożonego na stronę obowiązku dowodowego oraz uzasadnienia nałożenia tego obowiązku. W niniejszej sprawie PINB powziął wątpliwości co do prawidłowości robót polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego usytuowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, tj. wykonaniu nowych ścianek działowych w systemie G-K, zmianie funkcji pomieszczenia kuchni na pokój, podziału dużego pokoju wypoczynkowego na dwa mniejsze, wydzieleniu z tego pokoju dodatkowej części komunikacyjnej, urządzeniu kuchni w tej części. Natomiast w odniesieniu do wentylacji organ pierwszej instancji nie dokonał zdecydowanego, definitywnego ustalenia. Stwierdził, że wentylacja ukryta jest pod podwieszanym sufitem, przy pomocy rury PCV, prawdopodobnie wpięta do kanału wentylacyjnego łazienki. Nie stwierdził ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku. Nie stwierdził zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zdaniem PINB, jakkolwiek zrealizowane roboty nie wymagały uzyskania zgody administracyjnej, to jednak z uwagi na przebudowę poszczególnych pomieszczeń i zmianę ich funkcji, konieczna jest weryfikacja wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy uznał zaś, że obowiązek nałożony przez organ pierwszej instancji, tj. przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczy stanu technicznego lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...]. Mazowiecki WINB zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji, zauważając, że podczas oględzin powzięto wątpliwości dotyczące prawidłowości działania przewodów wentylacyjnych w przebudowanej kuchni oraz ich połączenia z wentylacją w pomieszczeniu łazienki. Konieczne jest sprawdzenie zgodności wykonanej w nowej lokalizacji kuchni z przepisami o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie sam fakt wykonania robót niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, m.in. nowego układu ścianek działowych, nie oznacza, zdaniem organu odwoławczego, braku konieczności ich badania pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną. W związku z tym skonstatować można, że w zaskarżonym postanowieniu nawiązano do stanu technicznego lokalu, co może wskazywać na potencjalną możliwość wszczęcia postępowania w sprawie z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednak stan ten organ odwoławczy wiąże z wykonanymi robotami budowlanymi, co w konsekwencji wskazuje na zgodność ze stanowiskiem PINB. Organy obu instancji skupiły się na prawidłowości funkcjonowania wentylacji, zmienionej na skutek wykonanej przebudowy. Oznacza to, że przedmiotem badania jest przede wszystkim, zgodność wykonanych robót z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Postępowanie organów nadzoru w przedmiocie naruszeń wywołanych wykonanymi robotami budowlanymi, pomijając art. 48-49b Prawa budowlanego, toczy się w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Odnotować również trzeba ten fragment wypowiedzi PINB, według którego, w przypadku stwierdzenia przez osoby uprawnione, że roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie z obowiązującymi przepisami lub normami, ocena winna zawierać zakres robót niezbędnych do wykonania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ocena zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych niewątpliwie należy do organu nadzoru budowlanego, a nie do specjalisty mającego wykonać opinie techniczną. Jednak, mimo posłużenia się przez organ rozstrzygający w niniejszej sprawie, w postanowieniu wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zwrotem o "prawidłowości wykonanych robot budowlanych", należy uznać uwzględniając sentencję postanowienia PINB oraz jego uzasadnienie, że przedmiotem oceny technicznej mają być zagadnienia specjalistyczne, w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych, w tym robót polegających na przebudowie wentylacji, z normami i przepisami technicznymi. Z uwagi na to, że ocena techniczna powinna być oparta o ustalenia faktyczne co do zakresu wykonanych robót, zaaprobować można nakaz wykonania inwentaryzacji wykonanych robót. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, według którego, organ nadzoru budowlanego, jako organ specjalistyczny, powinien dążyć do samodzielnej oceny wykonanych robót także pod względem technicznym. Jednak zagadnienia prawidłowości technicznej wykonanych robót w lokalu mieszkalnym położonym w budynku wielomieszkaniowym powinno być ocenione przez rzeczoznawców. Prawidłowe funkcjonowanie wentylacji ma związek z użytkowaniem nie tylko lokalu mieszkalnego skarżących ale także innych lokali mieszkalnych. Jak wynika z akt, to skargi innych właścicieli innych mieszkań na nieprzyjemnie i intensywne zapachy dochodzące z lokalu skarżących stanowiły przyczynę wszczęcia działań przez Spółdzielnię Mieszkaniowa, a następnie przez organ nadzoru budowlanego. Ponadto zauważyć trzeba, że wykonane roboty, zmieniające układ pomieszczeń w lokalu, stanowią zmianę w stosunku do użytkowanego budynku. W procesie uzyskania pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego, mimo specjalistycznego charakteru organów administracji architektoniczno-budowlanej, także szereg zagadnień związanych ze zgodnością projektu z przepisami technicznymi należy do kompetencji projektanta i sprawdzającego. W tej mierze kompetencja organu jest ograniczona. Jakkolwiek więc rozstrzygnięcie zgodności wykonanych robót z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), należy do organu nadzoru budowlanego, to zgodność wykonanych robót z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest uwarunkowana oceną techniczną. Dotyczy to zarówno aspektu technicznego robót polegających na zmianie układu przestrzennego lokalu i zmianie funkcji pomieszczeń, jak i robót polegających na zmianie systemu wentylacji. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że stosowne nakazy mogły być wydane bez wyczerpania trybu dowodowego określonego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Jest niewątpliwe, że z uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie tego przepisu, musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10). W niniejszej sprawie oba te postulaty zostały zrealizowane. Organy oparły ocenę o uzasadnionych wątpliwościach na analizie stanu faktycznego, ustalonego na podstawie oględzin, oraz wystarczająco uzasadniły potrzebę przeprowadzenia oceny technicznej i jej zakres (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1231/16). Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 i 144 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie. W konsekwencji, nie są także skuteczne zarzuty kasacji oparte na tezach o zbędności oceny technicznej lub o możliwości samodzielnej oceny prawidłowości wykonanej przebudowy (zarzuty nr 1, 3, 4 skargi kasacyjnej). Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że prace polegające na postawieniu ścianek działowych w lokalu oraz zmianie usytuowania kuchni w obrębie lokalu skarżących, stanowią przebudowę. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, przebudową są roboty budowlane, które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1972/14; wyrok NSA z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 924/17; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2228/21). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.