II OSK 1471/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1361/22 w sprawie ze skargi K.B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 września 2022 r. nr 769/2022 w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., II SA/Kr 1361/22 oddalił skargę K.B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 30 września 2022 r., nr 769/22, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie (dalej: PINB) z 20 stycznia 2022 r., nr 55/2022, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2022 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., wstrzymał prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na rozbudowie przez skarżącego jako inwestora myjni bezdotykowej zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w B., dodatkowo informując o możliwości złożenia przez inwestora wniosku o legalizację robót objętych postępowaniem oraz zasadach obliczenia opłaty legalizacyjnej. K.B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego przyjęcia, że: a) wykonanie prac polegających na utwardzeniu terenu, na którym umieszczono urządzenia, które zwiększają możliwości obiektu o nowe funkcje oraz wykonanie dodatkowych ogrodzeń pełniących funkcję muru oporowego zmieniły parametry charakterystycznego obiektu i tym samym stanowiły rozbudowę obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., kiedy wykonanie opisanych prac nie wpłynęło na zmianę parametrów charakterystycznych obiektu, a nadto przedmiotowy mur (choćby traktować go jako mur oporowy) w realiach sprawy nie może stanowić części funkcjonalnej budowli, na skutek czego fakt wykonania ww. prac można ewentualnie rozpatrywać w charakterze wykonania przebudowy a nie rozbudowy obiektu budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu w niniejszej sprawie pozostaje bezprzedmiotowe i co winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia i umorzeniem postępowania; b) mury wykonane w obrębie myjni samochodowej pełnią przede wszystkim rolę oporową wobec mas ziemi z terenu położonego powyżej poziomu myjni niezależnie od materiału, z którego go wykonano, kiedy z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że zostały wykonane z materiału, który przeznaczony jest do wykonywania murów ogrodowych i ogrodzeniowych i pełnienia funkcji kształtowania krajobrazu, a także nie ma za zadanie przenoszenia obciążeń, a zatem nie może "przede wszystkim" pełnić roli oporowej, co miało wpływ na wynik sprawy, w razie bowiem dokonania prawidłowej kontroli ustalonego przez organ stanu faktycznego, z uwzględnieniem wyników postępowania dowodowego przeprowadzonego przed sądem (dowód z dokumentu - deklaracji właściwości użytkowych materiałów użytych do budowy), Sąd I instancji winien uznać, że o ile sporny mur w ogóle pełni funkcję oporową, to jest to jego funkcja uboczna, zaś jego podstawową funkcją jest funkcja ogrodzeniowa (kształtowania terenu), a w konsekwencji, że jego wzniesienie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia; 2) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7a p.b. polegające nieprawidłowej ocenie ich zastosowania w sprawie przez organ administracji i wydania w sprawie postanowienia o wstrzymaniu budowy polegającej na rozbudowie myjni bezdotykowej, kiedy w niniejszej sprawie nie doszło do jej rozbudowy, a co najwyżej jej przebudowy i stanowi o bezprzedmiotowości postępowania; 3) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 p.b., polegające na nieprawidłowej ocenie ich zastosowania w sprawie przez organ administracji i przyjęciu, że dla wykonania robót będących przedmiotem sprawy konieczne było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy roboty te nie wymagały uzyskania takiej decyzji ani nawet zgłoszenia, co wynika z treści art. 29 ust. 2 pkt 20 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący kasacyjnie wniósł równocześnie o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - oświadczenia mgr. inż. arch. Ł.J. z 17 kwietnia 2023 r. na okoliczność braku możliwości pełnienia przez wzniesiony mur funkcji oporowej ze względu na rodzaj materiału, z którego go wykonano oraz ze względu na wykonanie go bez uprzedniego zaprojektowania stosownych rozwiązań dotyczących jego posadowienia, braku obliczenia wysokości oraz braku zbrojenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na usprawiedliwionych podstawach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia zarzut przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd w toku kontroli zaskarżonego postanowienia MWINB prawidłowo ocenił bowiem przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznał, że nie zostały naruszone w jego toku przepisy k.p.a. powołane w zarzucie skargi kasacyjnej. Powyższe nakazywało Sądowi uznać, że stwierdzenie dopuszczenia się w sprawie przez skarżącego samowolnej realizacji robót budowlanych z uwagi na odstąpienie od uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę uzasadniało wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Niewystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania uniemożliwiało PINB umorzenie postępowania, a MWINB jako organowi zażaleniowemu wydanie innego postanowienia niż rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, toteż wynik kontroli zaskarżonego postanowienia z 30 września 2022 r., wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie uchybia art. 105 § 1, ani art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na terenie części działki nr ew. [...] w B. skarżący na podstawie udzielonego decyzją Starosty Krakowskiego z 1 sierpnia 2019 r., nr AB.III-W.1.1003.2019 pozwolenia na budowę zrealizował inwestycję obejmująca budowę bezdotykowej myjni samochodowej samoobsługowej trzystanowiskowej z dodatkowymi instalacjami, budową terenu utwardzonego dojścia i dojazdu (placu manewrowego). Po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania ww. obiektu skarżący wykonał następnie roboty budowlane obejmujące poszerzenie strefy myjni o nową strefę usługową. Przy zachodniej granicy działki w miejscu przewidującym według projektu zagospodarowania działki teren biologicznie czynny wykonał bowiem utwardzenie terenu przeznaczone na zlokalizowanie na nim dodatkowych miejsc postojowych oraz urządzeń czyszczących i pielęgnacyjnych - stanowiska odkurzacza, akcesoriów samochodowych i stanowisko czyszczenia tapicerki (suchą pianą). Ponadto przy wschodniej granicy działki na utwardzonym terenie zlokalizowane zostały siedziska i automat sprzedający. Z przyjętych ustaleń wynika również wykonanie w toku realizacji inwestycji dwóch murów z pustaków betonowych pełniących funkcję oporową ze względu na różnicę poziomu terenu po obu ich stronach (0,30-0,90 m i 0,43-1,15 m). Poddając analizie powyżej wskazane roboty budowlane, Sąd I instancji trafnie przyjął, że jako odrębne przedsięwzięcie realizowane po zakończeniu inwestycji, na które skarżący uzyskał pozwolenie na budowę, sporne roboty nie mogą być oceniane jako forma odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki (art. 36a ust. 1 p.b.). Równocześnie jednak nie powinno, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, budzić wątpliwości techniczne i funkcjonalne powiązanie obu przedsięwzięć, albowiem wykonane roboty służyły realizacji obiektów i urządzeń pozostających częścią całości techniczno-użytkowej budowli (art. 3 pkt 3 p.b.), za jaką należy na gruncie prawnobudowlanym uznawać myjnię samochodową. Powierzchnia terenu utwardzonego działki uległa powiększeniu, zostały na niej zrealizowane nowe obiekty i urządzenia techniczne, których funkcjonowanie wymagało, jak należy przyjąć, wykonania do nich dodatkowych przyłączy, co kwalifikować niewątpliwie należy jako rozbudowę obiektu budowlanego, stanowiącą szczególną formę jego budowy (art. 3 pkt 6 p.b.), a nie przebudowę (art. 3 pkt 7a p.b.), do której to postaci robót budowlanych niezasadnie odwołał się skarżący w swojej argumentacji zamieszczonej w skardze kasacyjnej. W świetle art. 3 pkt 7a p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Rozbudowę należy zaś odnosić do takiego rodzaju robót budowlanych, w wyniku których następuje zwiększenie charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego skutkujących zwiększeniem jego zewnętrznych gabarytów. W przypadku budowli niebędącej obiektem kubaturowym może chodzić o powiększenie jej długości, czy też szerokości. Trafne są uwagi MWINB wskazujące, że realizacja nowej strefy usługowej myjni wynikająca z zamiaru poszerzenia jej dotychczasowej funkcji, co wyrażało się w wykonanych nowych utwardzeniach terenu i lokalizacji w jej obrębie nowych urządzeń wraz z rozwinięciem dojść do obiektów, nie stanowiła przebudowy myjni, ale skutkowała zmianą powyżej wskazanych charakterystycznych parametrów tejże budowli. Wbrew odmiennej ocenie skarżącego, nie ma podstaw, by wykonane mury oporowe nie stanowiły "części funkcjonalnej" - posługując się określeniem skargi kasacyjnej - spornej budowli, Sąd I instancji zobowiązany był bowiem uwzględnić, że obiekty te znajdują się w granicach przestrzennych zrealizowanej inwestycji i dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli budowy potwierdza, iż służą umożliwieniu prawidłowego użytkowania obiektu, jako element niwelujący różnicę poziomu terenów w celu zabezpieczenia osunięcia się gruntu na teren utwardzony myjni. W sytuacji, gdy nowo zbudowany mur ma stabilizować grunt stykający się z terenem utwardzonym myjni, staje się on częścią całości techniczno-użytkowej (infrastruktury) tejże budowli w związku z dokonaniem w tej części jej rozbudowy. O ile ogrodzenie pełni głównie funkcję separacji (rozgraniczenia) terenów, o tyle mur oporowy jest budowlą, której głównym zadaniem jest przenoszenie obciążeń poziomych wywołanych naporami gruntu i stabilizacja różnicy poziomów terenu. Ściany oporowe przez normę PN-83/B-03010 (Ściany oporowe. Obliczenia statyczne i projektowanie) zostały zdefiniowane jako budowle utrzymujące w stanie statecznym uskok naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych albo innych materiałów rozdrobnionych, które można scharakteryzować określonymi parametrami geotechnicznymi. Ogrodzenie murowane, przy którym występuje, tak jak w niniejszej sprawie, znaczna różnica poziomów terenu, powinno być kwalifikowane jako mur oporowy bez względu na zastosowaną technologię jego budowy. Powyższy wniosek jest niezależny od uznania, że przy małych siłach naporu gruntu mury oporowe mogą być budowane w technologiach grawitacyjnych, które opierają się na masie własnej konstrukcji, bez konieczności stosowania zbrojenia. Ten rodzaj konstrukcji oporowych (Rozdział 9. Konstrukcje oporowe. 9.1 Postanowienia ogólne. 9.1.2.Definicje) wymienia norma PN-EN 1997-1 (Eurokod 7. Projektowanie geotechniczne - Część 1: Zasady ogólne), która powinna stanowić podstawę dla projektowania ścian oporowych i innych konstrukcji geotechnicznych. W kontekście uwag skarżącego oraz argumentacji nawiązującej do dołączonego do skargi kasacyjnej dokumentu określającego charakterystykę materiałową zrealizowanego na działce nr ew. [...] w B. muru (ogrodzenia) wypada zauważyć, że każdy mur oporowy powinien zostać prawidłowo zaprojektowany i wykonany. W literaturze wskazuje się, że danymi niezbędnymi do projektu są założenia konstrukcyjne i użytkowe oraz szczegółowe informacje o warunkach gruntowych, wodnych i terenowych w miejscu zamierzonej budowy, które powinny określić warunki użytkowania konstrukcji oporowej, w tym obciążenie zewnętrzne (por. A. Jarominiak, Lekkie konstrukcje oporowe, Warszawa 1999, s. 11). Wymagania w tym zakresie są kształtowane obiektywnymi uwarunkowaniami terenowymi, jak też potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania, co sposobowi postrzegania przez inwestora funkcji zrealizowanego obiektu nie pozwala nadawać doniosłości. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.