II OSK 147/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 504/12 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 504/12, oddalił skargę S. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z [...] kwietnia 2012 r., w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku decyzją z 13 marca 2012 r., nakazał inwestorom – S. i B. K. – rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...] przy ul. [...] w Białymstoku. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PWINB) decyzją z [...] kwietnia 2012 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że S. K. w dniu 20 maja 2008 r. dokonał zgłoszenia budowy na ww. działce budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m2. Obiekt ten miał mieć wymiary 3,80 m x 6,58 m. Tymczasem, w rzeczywistości powstał obiekt o wymiarach 4,16 m x 9,60 m wraz z zadaszeniem 2,00 m x 9,60 m, co stwierdzone zostało podczas oględzin przeprowadzonych 8 grudnia 2011 r. Powierzchnia zabudowy powstałego budynku wynosi więc 59,136 m2, co oznacza, że obiekt ten jest niezgodny z dokonanym zgłoszeniem, a jego budowa, ze względu na powierzchnię zabudowy przekraczającą 25 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali. PWINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o braku możliwości przeprowadzenia w tej sprawie na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego postępowania w kierunku legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego na dzień orzekania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na terenie obejmującym działkę [...], w części na której znajduje się przedmiotowy budynek, zakazano budowy budynków (uchwała nr XII/94/11 Rady Miejskiej w Białymstoku z 30 maja 2011 r.). S. K. w skardze na powyższą decyzję podniósł, że budynek gospodarczy o wymiarach 4 m x 6,25 m wybudował w 2009 r. W 2010 r. dobudował samowolnie do istniejącego murowanego budynku gospodarczego drugi budynek o powierzchni 15 m2, wykonany w całości z drewna. Z kolei w 2011 r. dobudował z boku budynku zadaszenie – 2 m x 9,60 m. Skarżący wskazał, że dobudowane obiekty zamierza rozebrać. Oświadczył, że nieświadomy konsekwencji nie zasugerował podczas oględzin, że budynek jest wykonany z różnych materiałów budowlanych (legalny budynek murowany i drewniana dobudówka) i w różnym czasie. W związku z powyższym wniósł uchylenie decyzji organu odwoławczego i o dokonanie ponownych oględzin. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaznaczył, że z oględzin przeprowadzonych w dniu 8 grudnia 2011 r. wynika, że na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w Białymstoku wybudowany jest parterowy budynek gospodarczy, murowany, oszalowany drewnem, z dachem dwuspadowym pokrytym blachodachówką. Wymiary budynku wynoszą 4,16 m x 9,60 m wraz z zadaszeniem 2,00 m x 9,60 m. Do protokołu oględzin skarżący nie złożył żadnych zastrzeżeń. Ustaleń tego protokołu nie kwestionował również w odwołaniu. Okoliczności podniesione dopiero w skardze nie mogą odnieść zamierzonego przez stronę skutku. W ocenie Sądu trafnie uznano, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje tryb postępowania określony w art. 48 Prawa budowlanego (decyzja o rozbiórce). Wybudowany obiekt jest bowiem niezgodny ze zgłoszeniem – jego powierzchnia zabudowy przekroczyła 25 m2 – a to w świetle art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprawia, że jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali. Sąd podniósł, iż w sytuacji ustalenia, że samowolnie realizowana (zrealizowana) inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – przeprowadza się procedurę legalizacyjną tej samowoli. Przy czym zgodność obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdza się w oparciu o ustalenia miejscowego planu obowiązującego w dniu orzekania przez organy. Sąd zauważył, że w dniu 30 maja 2011 r. Rada Miejska w Białymstoku podjęła uchwałę nr XII/94/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej (odcinek od ul. Jana Pawła II do ul. Antoniukowskiej) w Białymstoku (Dz.Urz. Woj. Podl. z dnia 1 lipca 2011 r. Nr 174, poz. 2068). Część działki o nr geodezyjnym 1355/4, na której zlokalizowano sporny budynek gospodarczy została objęta wymienionym planem miejscowym. Sąd podkreślił, że w dacie wydania decyzji przez organy nadzoru budowlanego teren, na którym zlokalizowano sporny budynek gospodarczy objęty był więc uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykluczającą istnienie budynków na obszarze, na którym położona jest przedmiotowa inwestycja, o czym stanowi § 38 ust. 5 pkt 9 lit. a/ tej uchwały, przewidujący, że na terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem 3.2ZP,Zz przeznaczonym pod zieleń urządzoną o charakterze ekstensywnym na potencjalnych terenach zalewowych, zakazuje się budowy budynków. Zdaniem Sądu powyższe przemawia za niedopuszczalnością procedury legalizacyjnej w stosunku do samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na przedmiotowej działce. W tej sytuacji konieczne było orzeczenie o obowiązku rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. S. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że: – wybudowany przez skarżącego na działce gruntu oznaczonej nr geod. 1355/4 budynek gospodarczy jako niezgodny z dokonanym zgłoszeniem jest wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, a z uwagi na niedopuszczalność procedury legalizacyjnej – niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie do niego znajduje dyspozycja art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy dyspozycja art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie procesu inwestycyjnego przeprowadzonego bez stosownego zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że skarżący dopuścił się wyłącznie przekroczenia zakresu zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; – w zakresie budynku gospodarczego skarżącego zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, mimo że skarżący dokonał wzniesienia budynku gospodarczego z przekroczeniem zakresu zgłoszenia, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku winien był zastosować dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a następnie dyspozycję art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bez konieczności przeprowadzenia w związku z procedurą legalizacyjną badania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na fakt, że jest to niedopuszczalne i nie wynika z żadnego z pkt art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd przyjmując za podstawę wyrokowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie uwzględnił okoliczności, iż przepisy art. 48 i 49b Prawa budowlanego oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury dyspozycja art. 48 i 49b Prawa budowlanego znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji w której dochodzi do całkowitego zignorowania przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a zatem sytuacji, kiedy inwestor zaniechał w ogóle wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę bądź odstąpił od złożenia stosownego zgłoszenia. Tym samym, wbrew stanowisku WSA w Białymstoku, regulacja art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego swoim zakresem nie obejmuje stanów faktycznych, w których realizacja inwestycji następuje na podstawie dokonanego zgłoszenia z przekroczeniem jego zakresu. Zdaniem skarżącego błędne zakwalifikowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestorów, jako wykonanych bez pozwolenia na budowę, a w konsekwencji uwarunkowanie procedury legalizacyjnej od zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego wyłączyło możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie, nakazując przeprowadzenie rozbiórki całego budynku gospodarczego z pominięciem postępowania określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, mimo że tylko jego część została wybudowana z przekroczeniem zgłoszenia, skarżący niezasadnie został pozbawiony możliwości dostosowania budynku do stanu zgodnego z prawem. Gdyby w sprawie wszczęto prawidłowy tryb legalizacji to wyłączone byłoby badanie zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co w rezultacie skutkowałoby możliwością doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Wbrew zarzutom kasacyjnym w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, które podjęły rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle twierdzeń strony skarżącej zagadnieniem spornym stało się to, czy wykonane przez inwestorów roboty budowlane doprowadziły do powstania budynku gospodarczego wymagającego pozwolenia na budowę, czy też doszło do realizacji inwestycji na podstawie dokonanego zgłoszenia z przekroczeniem jego zakresu. Według bezspornych ustaleń faktycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego inwestor 20 maja 2008 r. dokonał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m2, tymczasem w rzeczywistości powstał obiekt o wymiarach 4,16 m x 9,60 m wraz z zadaszeniem, a więc o powierzchni przekraczającej 25 m2. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 8 grudnia 2012 r. wynika, że inwestorzy wybudowali murowany budynek gospodarczy oszalowany drewnem, parterowy z dachem dwuspadowym pokrytym blachodachówką. Z dokumentacji zebranej w sprawie, w tym zdjęć obrazujących sporny obiekt wynika, że inwestorzy zrealizowali obiekt stanowiący w całości integralny budynek gospodarczy o powierzchni ok. 40 m2, co oznacza, że na jego wybudowanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustalona wielkość, charakterystyka i sposób wykonania oraz wykończenia obiektu nie pozwalały na wyodrębnienie takiej części budynku, która stanowiłaby jedynie przekroczenie zakresu robót objętych zgłoszeniem. W rezultacie należało przyjąć, że inwestorzy nie zrealizowali obiektu co do którego dokonali zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz wybudowali inny obiekt, który ze względu na powierzchnię przekraczającą 25 m2 wymagał pozwolenia przewidzianego w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z taką kwalifikacją samowolnie wykonanych robót budowlanych konieczne było wszczęcie przez organ nadzoru postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Z kolei niedopuszczalność legalizacji spornego obiektu skutkować musiała orzeczeniem nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe zastosowanie więc rozwiązania sugerowanego w skardze kasacyjnej, a polegającego na tym, że rozbiórce podlegałaby jedynie ta część budynku, która stanowi przekroczenie powierzchni zabudowy przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 2, tj. 25 m2. Po pierwsze, w przedmiotowym budynku nie została wyodrębniona część, która mogłaby być rozebrana bez naruszenia konstrukcji całego budynku. Po drugie, z wymienionego przepisu ustalającego normę powierzchni budynków gospodarczych niewymagających pozwolenia na budowę wynika a contrario, że pozwolenia na budowę wymaga budynek gospodarczy przekraczający określoną w tym przepisie powierzchnię. Pozwolenie na budowę wymagane jest wówczas w całości dla budynku przekraczającego ustanowioną normę, a nie tylko w stosunku do ponadnormatywnej części. Tym samym również rozbiórka dotyczyć musi całego obiektu wybudowanego bez pozwolenia, a nie tylko tej części, która przekracza zakres zgłoszenia. Odnosząc się do wywodu zawartego w skardze kasacyjnej zaznaczyć należy, że nawet wdrożenie w niniejszej sprawie procedury naprawczej w trybie art. 50–51 Prawa budowlanego nie mogłoby doprowadzić do legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego. Autor skargi kasacyjnej konstruując zarzuty wyszedł bowiem z błędnego założenia, że badanie zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonywane jest wyłącznie w ramach legalizacji prowadzonej w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Tymczasem okoliczność, że przepis art. 51 Prawa budowlanego nie zawiera wyraźnego unormowania odpowiadającego treści art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, nie oznacza, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 – nastąpić może bez zbadania zgodności samowolnie wykonanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Każda budowa lub wykonanie robót budowlanych niezależnie od tego, czy mają być realizowane na podstawie pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, muszą być zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 6 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z kolei według art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zgodnie z przepisami art. 30 ust. 3 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego właściwe organy badają zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub – w przypadku braku planu – ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro wymóg zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi być spełniony aby uzyskać pozwolenie na budowę lub aby zamierzenie budowlane mogło być realizowane na podstawie zgłoszenia, to tym bardziej musi być on zachowany dla legalizacji robót budowlanych wykonanych samowolnie. Należy więc przyjąć, że organ nadzoru budowlanego działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy bądź zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niespełnienie omawianego warunku uniemożliwiałoby zalegalizowanie robót budowlanych, co oznacza konieczność zastosowania środków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.