II OSK 1464/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/21 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 24 września 2021 r. nr 1189/2021 w przedmiocie rozbiórki części elewacji budynku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2526/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 24 września 2021 r., nr 1189/2021, którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w [...] z dnia 2 lipca 2021 r., nr 69/2021, i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze. zm.), zwanej dalej "P.b.", nakazano skarżącej Spółce rozbiórkę części elewacji budynku domku letniskowego, usytuowanego na działce położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], wykonanej z podkładów kolejowych. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), z zastrzeżeniem art. 7 ww. ustawy, drewniane podkłady kolejowe zostały zaliczone do odpadów niebezpiecznych. Stąd też zasadnie przyjęto, że zachodzi konieczność wyjaśnienia, czy materiał użyty do prac prowadzonych na ww. nieruchomości stanowi tego rodzaju odpad (odpad niebezpieczny w rozumieniu ww. ustawy o odpadach), co wiąże się z przesłanką z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., uprawniającą do wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. Sąd zaznaczył, że ponownie użycie ww. podkładów kolejowych (zaimpregnowanych rakotwórczym olejem kreozytowym) jest możliwe po dokonaniu zmiany klasyfikacji odpadu, po uprzednim uzyskaniu stosownego wyniku badań wykonanego przez akredytowane labolatorium i po uzyskaniu decyzji właściwego marszałka województwa o zmianie klasyfikacji. W tym też kontekście prowadzono postępowanie dowodowe, w wyniku którego ustalono, że inwestor nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi brak szkodliwości użytych przez niego podkładów kolejowych. Słusznie bowiem uznano, że nie stanowi takiego okazane podczas czynności kontrolnych "sprawozdanie nr 47/GE-1/2012 z badań laboratoryjnych: próbki drewnianych podkładów kolejowych wykonanych pod kątem szkodliwości dla środowiska" z 21 czerwca 2012 r., Instytutu Nafty i Gazu w [...], Zespołu Laboratoriów Badawczych Sieci, Instalacji i Urządzeń Gazowych, dotyczące próbki wiórów z drewnianych podkładów kolejowych składowanych w Nasycalni Podkładów [...], pochodzących z terenu jednostki wojskowej [...] i [...]. Nie jest to bowiem "uprawnione" laboratorium w rozumieniu art. 8 ustawy o odpadach. W aktach brak nie tylko wyników badań tego materiału wykonanych przez podmioty określone w art. 147a ustawy – Prawo ochrony środowiska (jako jedyne do tego uprawnione), ale przede wszystkim decyzji właściwego marszałka województwa zmieniającej klasyfikację spornych podkładów kolejowych z odpadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny. W tych warunkach skoro nie ma pewności, że użyte materiały nie powodują zagrożenia życia lub zdrowia, istniały podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i orzeczenia rozbiórki części elewacji budynku wykonanej z ww. podkładów kolejowych. Sąd wskazał, że sformułowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. ("może spowodować stan zagrożenia") nie wymaga udowodnienia wystąpienia zagrożeń w nim określonych; wystarczy wskazanie na "potencjalność" ich wystąpienia i w tym przypadku taka sytuacja miała miejsce. Natomiast powołanie się skarżącego na zapewnienie sprzedawcy podkładów kolejowych o ich nieszkodliwości, nie jest w tej kwestii wystarczające. Tego rodzaju materiał jaki użyto do prac i wykonania nowej aranżacji elewacji budynku podlega bowiem szczególnemu nadzorowi, w efekcie - dla odzysku/ponownego użycia wymaga zachowania procedury w zakresie zmiany klasyfikacji z opadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny; nie wykazano jednak, aby taka procedura w stosunku do tego materiału miała miejsce. Sąd nie doszukał się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w pełni podzielił przy tym ocenę organów dotyczącą dowodu przedstawionego przez skarżącego na okoliczność nieszkodliwości użytych podkładów. Wymienione wyżej sprawozdanie z 21 czerwca 2012 r. zostało w sposób dokładny przeanalizowane i z kliku powodów słusznie uznane za niewystarczające dla zaakceptowania prac wykonanych przez skarżącego i odstąpienia od wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 P.b. Ocena ta wynikała już z decyzji PINB, niemniej na etapie postępowania odwoławczego, jak również w skardze nie została skutecznie przez skarżącą zwalczona; nie okazała ona bowiem dokumentacji dotyczącej ewentualnej szkodliwości podkładów kolejowych, która pozwoliłaby na zmianę stanowiska w sprawie. Nie stanowi takich dowodów przedstawiona przez skarżącą dokumentacja fotograficzna przedstawiająca roślinność porastającą okolice podkładów kolejowych czy też gniazd ptaków na omawianych podkładach, jak i twierdzenie skarżącego, że cyt. "natury nie da się oszukać". W tej sytuacji Sąd uznał, że skarga, zmierzająca do podważenia poczynionych ustaleń, wskazująca na braki w materiale dowodowym, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 7a i art. 76 § 1 K.p.a., a także art. 60 K.c. Ponadto w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 52 P.b., w zakresie wskazania w zaskarżonej decyzji adresata nakazu rozbiórki. Sąd wskazał, że ww. przepis należy interpretować tak, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj. aby nakaz doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego został skierowany do tej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być więc zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyrok: NSA z 27 marca 2007 r., II OSK 522/06; z 6 marca 2008 r., II OSK 158/07; wyrok WSA w Krakowie z 23 maja 2011 r., II SA/Kr 1468/10; wyrok WSA w Rzeszowie z 11 maja 2011 r., II SA/Rz 51/11). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że inwestorem omawianych robót budowlanych, wykonanych w 2017 r., jest P. M., który w 2019 r. przeniósł prawo własności nieruchomości przy ul. [...] w K. na skarżąca Spółkę. Słusznie za adresata ww. obowiązku rozbiórki organy uznały skarżącą Spółkę jako właściciela tej nieruchomości. Gdyby decyzja została skierowana do P. M., mógłby on podnosić w postępowaniu egzekucyjnym zarzut niewykonalności tego obowiązku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. przez ich nieuprawnione zastosowanie, a tym samym oddalenie skargi na ww. decyzję WINB, w sytuacji gdy stan faktyczny ustalony przez organ nie pozwalał na wywiedzenie, iż użyte podkłady kolejowe mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.), a wręcz przeciwnie istnieje duże prawdopodobieństwo, że podkłady te takiego zagrożenia nie stwarzają w świetle art. 67 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniającego dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE oraz pkt 31 ust. 2 lit. c załącznika XVII do tego rozporządzenia i wyników badań ujawnionych w sprawozdaniu instytutu Nafty i Gazu z siedzibą w [...] z dnia 21 czerwca 2012 r. nr 47/GE-1/2012 oraz § 4 pkt 1, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się. że odpady nie są niebezpieczne, będących podstawą badań zakończonych sprawozdaniem nr 47/GE-1/2012, zaś wymogi określone w § 11 ust. 2 pkt 15 lit. c uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. można uzyskać poprzez nakazanie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i w tym zakresie bezzasadne nakazanie rozbiórki ww. części elewacji; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. przez ich nieuprawnione zastosowanie, a tym samym oddalenie skargi na ww. decyzję WINB, pomimo że organ orzekający w sprawie naruszył: - art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i w zw. z art. 86 K.p.a. w zakresie w jakim stwierdził, że bark jest dowodu na nabycie przez skarżącego podkładów kolejowych od C. W. prowadzącego działalność pod nazwą P. z siedzibą w L. pomimo, iż nie przesłuchał strony co do tej okoliczności; - art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim odmówiono wiarygodności i nie uwzględniono przy ocenie materiału dowodowego dokumentacji mailowej pomiędzy pełnomocnikiem Skarżącego (poprzedni właściciel nieruchomości, [...], K./lnwestor/obecnie jedynie władający tą nieruchomością), a C. W. prowadzącym P. z siedzibą w L.; - art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie w jakim nie zwrócił się do: a) I. z siedzibą w K. o wyjaśnienie kwestii związanej z prowadzonymi badaniami i ocenami opisanymi w sprawozdaniu nr 47/GE-1/2012 w odniesieniu uzyskanej certyfikacji oraz do reprezentatywności próbki badanego obiektu; b) N. sp. z o.o. z siedzibą w C. celem ustalenia okoliczności zdarzenia z dnia 10 czerwca 2012 r., a także nabycia przez C. W. prowadzącego działalność pod nazwą P. z siedzibą w L. tychże podkładów; c) jednostek wojskowych B. i E. celem ustalenia czy i kiedy przekazywały (sprzedawały) ww. przedsiębiorstwu podkłady kolejowe i w jakich ilościach; - art. 75 § 1 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a. przez brak wywołania opinii biegłego w zakresie stężeń składników substancji niedozwolonych w podkładach zainstalowanych przez skarżącego (jego poprzednika prawnego), pomimo że zachodziły wątpliwości co do kwalifikowania ich jako odpady niebezpieczne w świetle sprawozdania I. nr 47/GE-1/2012 oraz § 4 pkt 1, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne i rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniającego dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE oraz na okoliczności, czy warunki składowania maja wpływ na wartość stężeń tych substancji; - przy czym uzyskane w ten sposób informacje pozwoliłyby na wyjaśnienie w zakresie źródła nabycia podkładów przez skarżącego (poprzednika prawnego), kwestii prowadzenia badań przez certyfikowane laboratorium, ustalenia czy badania były wykonane przez laboratorium akredytowane, posiadające akredytacje na tego typu badania, reprezentatywności próbki, ustaleń związanych z pobraniem; - gdyż ich brak doprowadził do mylnego przyjęcia z naruszeniem art. 81a § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., braku potwierdzenia, iż sprawozdanie nr 47/GE-1/2012 nie dotyczy podkładów użytych przez skarżącego, badania na potrzeby ww. sprawozdania zostały przeprowadzone poza udzieloną I. akredytacją, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na pominięciu istotnych dla sprawy rozważań w zakresie przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, co z uwagi na materiał dowodowy powinno mieć miejsce, zaś poniechanie doprowadziło do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji w sposób niepełny, a miało to istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: - błędne wywiedzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że I. z siedzibą w K. nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 147a ustawy – Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, niedostrzegając, że badania wykonane pod rządami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne, zaś skarżący nie jest uprawnionym do zmiany kwalifikacji odpadów w myśl art. 8 ust. 1 w zw. z ust. 3 i 4 jako, że nie wytwarza ani nie gospodaruje odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 i 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; - nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do art. 67 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniającego dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG. 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE, oraz do pkt 31 ust. 2 lit c załącznika nr XVII. w związku z ustalonymi wynikami badań w sprawozdaniu nr 47/GE-1/2012; - pominięcie rozważań nad koniecznością uzyskiwania przez sprzedawcę odpadów (podkłady kolejowe) dla. których uzyskał przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach zwolnienie z uwagi na spełnienie warunku, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 4) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 P.b. przez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, iż uprawnione jest nakazanie ww. rozbiórki części elewacji budynku na podstawie bliżej nieokreślonego, niesprecyzowanego. nieustalonego z pochodzenia, nieustalonego źródła (miejsca) rzekomego odoru/zapachu. Zważywszy na liczne orzecznictwo w tym zakresie (chociażby: wyrok WSA w Rzeszowie z 13.06.2017 w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 269/17), należy zauważyć, iż: "W związku z tym organy administracji, stosując art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, są zobowiązane w każdej indywidualnej sprawie badać, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Nie jest wystarczające powołanie się na to, że są one wykonywane lub zostały wykonane niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Konieczne jest wyjaśnienie, czy fakt ten w konkretnej sprawie rzeczywiście powoduje powstanie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska", dodatkowo: organ nie wykazał, czy chodzi o: ".zagrożenie bezpieczeństwa ludzi" czy o "bezpieczeństwo mienia" czy wreszcie o "zagrożenie dla środowiska"; 5) art. 52 ust. 1 P.b. przez jego niezastosowanie i niezasadne nakazanie skarżącej Spółce do ww. zachowania, podczas gdy to P. M. był inwestorem na rzeczonej nieruchomości, jak również jedynie on jest jej zarządcą i jedynym użytkownikiem. Na rozprawie strona skarżąca dodatkowo zawnioskowała o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organy nadzoru budowlanego trafnie ustaliły, że do wykonania elewacji budynku letniskowego użyto podkładów kolejowych, które zgodnie z prawną klasyfikacją, a wynikającą z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, są odpadami niebezpiecznymi, o kodzie 17 02 04* - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe), gdzie wskazany symbol "*" oznacza odpady niebezpieczne. Takie zaś ustalenie uprawniało organy nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania naprawczego z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., ponieważ w konsekwencji explicite użyte podkłady kolejowe mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Jak wskazał Sąd I instancji, zużyte podkłady kolejowe z uwagi na substancję szkodliwą używaną do ich impregnacji (rakotwórczy olej kreozytowy) stanowią (co do zasady i zgodnie z ww. przepisami) odpad niebezpieczny. Ten zaś fakt skarżąca Spółka próbuje podważyć za pomocą argumentacji odwołującej się do własnego twierdzenia, ale opartego na prawdopodobieństwie, że podkłady te takiego zagrożenia nie stwarzają w świetle art. 67 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniającego dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE oraz pkt 31 ust. 2 lit. c załącznika XVII do tego rozporządzenia i wyników badań ujawnionych w sprawozdaniu instytutu Nafty i Gazu z siedzibą w [...] z dnia 21 czerwca 2012 r. nr 47/GE-1/2012 oraz § 4 pkt 1, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne, będących podstawą badań zakończonych sprawozdaniem nr 47/GE-1/2012. Jednak nic bardziej mylnego. W podobnych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny (patrz: wyroki NSA z 14 czerwca 2023 r. o sygn. akt II OSK 2100/20 i II OSK 2101/20), przesądził, ale także Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w tym zakresie wyraził zbieżną ocenę, że możliwe byłoby ponowne użycie ww. podkładów kolejowych o ile uzyskano by wyniki badań właściwości odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji oraz oceny tych wyników badań, wykonanych wyłącznie przez laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, tj. akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2019 r. poz. 155) lub certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1225), a następnie – decyzję właściwego marszałka województwa o zmianie klasyfikacji (art. 7 i art. 8 ustawy o odpadach). Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało wykazane przez stronę skarżącą aby te warunki zostały spełnione. Trafnie Sąd I instancji ocenił, że wskazywane sprawozdanie nr 47/GE-1/2012 z badań laboratoryjnych: próbki drewnianych podkładów kolejowych wykonanych pod kątem szkodliwości dla środowiska" z 21 czerwca 2012 r., I. w K. – nie spełnia prawnych wymogów do zmiany kwalifikacji odpadów niebezpiecznych celem ich ponownego użycia w sposób inny niż wynikający z ich przeznaczenia. A mianowicie, strona skarżąca nie dysponowała adekwatnymi dokumentami potwierdzającymi brak szkodliwości użytych podkładów kolejowych. Co najistotniejsze, w przedłożonym sprawozdaniu z badań laboratoryjnych wskazano, że dokonana ocena nie jest objęta certyfikatem PCA nr AB 041, co świadczy o tym, że nie została dokonana przez uprawnione laboratorium, w rozumieniu art. 8 ustawy o odpadach; a w aktach brak nie tylko wyników badań tego materiału wykonanych przez podmioty określone w art. 147a ustawy – Prawo ochrony środowiska (jako jedyne do tego uprawnione), ale przede wszystkim decyzji właściwego marszałka województwa zmieniającej klasyfikację spornych podkładów kolejowych z odpadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny. Tej kluczowej oceny z punktu widzenia legalności zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. i art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., a więc wdrożenia postępowania naprawczego z art. 50-51 P.b. i wydania nakazu częściowej rozbiórki, nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Ustalony w sprawie stan faktyczny uprawniał organy nadzoru budowlanego do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a jedynym sposobem uzyskania takiego stanu było nakazanie rozbiórki ww. części elewacji. Dla tej oceny jako nieadekwatną należało uznać argumentację skargi kasacyjnej odwołującą się do okoliczności związanych z nabyciem podkładów kolejowych, czy też związanych z nabyciem nieruchomości i zapewnieniami zbywcy, że użyte podkłady kolejowe mogły zostać ponownie użyte, czy też – brakiem przeprowadzenia wskazywanych dowodów. Nie jest to bowiem argumentacja, która mogłaby prowadzić do wniosku, że doszło do prawnej zmiany klasyfikacji odpadu jako niebezpiecznego celem ponownego jego wykorzystania. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., w tym w związku z art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 81a § 1 K.p.a., art. 84 K.p.a., art. 86 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.; a także naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z przedstawionych powyżej względów brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do pominięcia istotnych dla sprawy rozważań w zakresie przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. W ramach wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd I instancji dokładnie wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia. Poza tym w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać merytorycznej oceny sądu administracyjnego, bo przepis ten dotyczy wyłącznie elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku. Poza tym co najistotniejsze, skarżący nie przedstawił dowodu na potwierdzenie, że ocena przeprowadzonych badań podkładów kolejowych jest objęta certyfikatem PCA nr AB 041. W tych zaś warunkach Sąd I instancji miał podstawy do stwierdzenia, że w aktach sprawy brak jest wyników badań tego materiału wykonanych przez podmioty określone w art. 147a ustawy – Prawo ochrony środowiska (jako jedyne do tego uprawnione). Poza tym rozważania w tym zakresie nie mogły prowadzić do skutecznego podważania zaskarżonego wyroku, ponieważ strona skarżąca pomija, że same badania to za mało do ponownego użycia odpadów, ponieważ finalnie wymagane jest uzyskanie przede wszystkim decyzji właściwego marszałka województwa zmieniającej klasyfikację spornych podkładów kolejowych z odpadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 P.b., należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przepis ten uprawnia do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, który dla przykładu nie był inwestorem. Wykładnia art. 52 ust. 1 P.b. nie nastręcza problemów interpretacyjnych, ponieważ z przepisu tego wynika, że jednym z podmiotów, na który może zostać nałożony nakaz rozbiórki jest właściciel, tj. podmiot który jest właścicielem nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia art. 52 ust. 1 P.b. nie uprawnia do twierdzenia, że przepis ten nie dotyczy właściciela obiektu budowlanego; zresztą w okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieją prawne argumenty, które mogłyby zwalniać właściciela nieruchomości od odpowiedzialności za istnienie na jego działce obiektu budowlanego, którego stan jest niezgodny z prawem. Dla prawidłowości wskazania adresata nakazu rozbiórki ma bowiem znaczenie, czy dany podmiot posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po pierwsze, najczęściej inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany. Po drugie, nie zawsze jednak tak musi być, gdyż prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego niż prawo własności (art. 3 pkt 11 P.b.). Po trzecie, inwestor może w ogóle nie posiadać takiego prawa, kiedy buduje obiekt na terenie, do którego nie ma żadnych praw, bez zgody właściciela nieruchomości gruntowej. Tym samym art. 52 ust. 1 P.b. uprawnia do twierdzenia, że podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech kategorii podmiotów wymienionych w art. 52 P.b. jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Na akceptację zasługuje pogląd, zgodnie z którym adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 P.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości. Należy bowiem uwzględnić, że co do zasady zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki w toku postępowania z art. 50-51 P.b. organy nadzoru budowlanego mogą nakładać na inwestora i to także w przypadku, gdy nie przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości, niemniej nie oznacza to, że tak można czynić zawsze i bezrefleksyjnie, nie bacząc na racjonalność takiego podejścia w indywidualnych okolicznościach danej sprawy. Zgodnie z art. 52 ust. 1 P.b. ustawodawca dał organom nadzoru budowlanego wybór, wskazując, iż obowiązki w postępowaniach w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, a więc m.in. prowadzone w trybie art. 50-51 P.b., mogą być nakładane m.in. na właściciela. Tej zaś ocenie nie przeczy stanowisko strony skarżącej, że to P. M. był inwestorem na rzeczonej nieruchomości, jak również jedynie on jest jej zarządcą i jedynym użytkownikiem. Nie wykazano bowiem co jest źródłem tego zarządu, tak aby można było stwierdzić, czy nadal osoba, która w przeszłości była faktycznym inwestorem nadal posiada tytuł prawny uprawniający do wykonania robót budowlanych. Dlatego w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że przy wyborze adresata decyzji w oparciu o art. 52 ust. 1 P.b. ma znaczenie aby nakaz doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (poprzez rozbiórkę) został skierowany do tej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Jak trafnie zauważył Sąd, wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być więc zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Przy wydaniu nakazu rozbiórki nie można abstrahować od tego, że tego rodzaju decyzja powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2797/18; z 12 marca 2024 r., II OSK 1748/21). Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.