II OSK 1457/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1259/19 w sprawie ze skargi Spółki [...] w S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Gl 1259/19 oddalił skargę Spółki [...] (dalej: skarżąca spółką) na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z [...] sierpnia 2018 r. o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej H. ([...]) na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 703 ze zm., dalej: uzwg). Jak stwierdził Sąd I instancji, organy prawidłowo uznały, że w sprawie powinien znajdować zastosowanie art. 8a uzwg. Nie można zgodzić się z zarzutem pełnomocnika skarżącej Spółki, że przepis ten nie znajdował zastosowania ze względu na fakt uprzedniego wydania decyzji ustalającej wykaz nieruchomości wspólnoty gruntowej i wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie przez właściwy organ administracji tj. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1965 r. (karta 83). W decyzji tej: w pkt 1 zatwierdzono Spółkę [...] na terenie wsi [...] powiat B., w pkt 2 zatwierdzono statut powyższej spółki, a w pkt 3 zatwierdzono wybór i ukonstytuowanie się zarządów spółki. Zatem przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w sentencji tej decyzji nie było ustalenie wykazu nieruchomości wspólnoty gruntowej ani wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Zdaniem Sądu I instancji, w ramach prowadzonego dotychczas postępowania organ zgromadził cały dostępny materiał dowodowy. Nie pozwolił on jednak na ustalenie kręgu osób, które w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z gruntów wspólnoty, a tym bardziej udziałów przypadających poszczególnym osobom. W ocenie Sądu I instancji analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku o wyczerpaniu takich możliwości dowodowych. Zatem organy prawidłowo zastosowały art. 8a ust. 7 uzwg i orzekły o nieustaleniu wykazu osób uprawnionych. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie można skutecznie zarzucić organom administracji obu instancji naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żaden z zarzutów podniesionych w skardze nie może być uznany za zasadny. Organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Sąd również z urzędu nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Bez względu na powyższe przeszkody dotyczące ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej należy zauważyć, że organy nie dysponowały także możliwością ustalenia wykazów obszarów gospodarstw rolnych. Wynika to stąd, że w dacie 5 lipca 1963 r. brak było jeszcze ewidencji gruntów, a w wykazach hipotecznych nie dokonywano wpisów powierzchni parcel. Nie mógł odnieść skutku zarzut pełnomocnika skarżącej spółki dotyczący niedostrzeżenia potrzeby zastosowania odtworzenia akt. Zarzut ten został sformułowany w sposób bardzo ogólnikowy, bez konkretnego wskazania sprawy administracyjnej, której dotyczyć miałoby odtworzenie akt. 2.1. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a uzwg w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że dotyczy on także spółek dla zagospodarowania wspólnot gruntowych, dla których zostały wydane decyzje z art. 8 ust. 1 uzwg w brzmieniu sprzed nowelizacji. 2.3. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: Ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.; dalej: Kpa) poprzez przyjęcie, iż jest prawnie dopuszczalne rozstrzyganie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; b) art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał naruszenie przez organ przepisów prawa wyżej wymienionych. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Podniesiony w skardze kasacyjnej kluczowy dla sprawy zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 8a ust. 1 uzwg jest całkowicie nieuzasadniony. Oczywiście nie może budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy wspólnota gruntowa posiadałaby uregulowaną sytuację prawną z uwagi na funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzję, to tryb przewidziany art. 8a uzwg nie mógłby służyć "aktualizacji" wykazów osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, tj. ujęciu w wykazie następców prawnych zmarłych osób uprawnionych (wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 3225/17). Jednakże w niniejszej sprawie, co jest kluczowe dla jej rozstrzygnięcia, brak jest w obrocie prawnym decyzji wydanej w trybie art. 8 ust. 2 uzwg (w jej pierwotnym brzmieniu) o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, wydana na podstawie art. 18 tej ustawy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] maja 1965 r. nie ustala wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie, a przedmiotem jej rozstrzygnięcia jest zatwierdzenie Spółki [...] na terenie wsi [...] powiat B., zatwierdzenie statutu spółki oraz wyboru i ukonstytuowania się zarządów spółki. Zatem przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w sentencji tej decyzji nie było ustalenie wykazu nieruchomości wspólnoty gruntowej ani wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. 3.4. Na marginesie tylko należy wskazać, że celem nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1276) było uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana m.in. decyzja ustalająca wykaz uprawnionych, jak i urealnienie zasad funkcjonowania wspólnot, które istnieją niejako w zawieszeniu od kilkudziesięciu lat. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że ustalenie stanu faktycznego na dzień 5 lipca 1963 r. i wykazu osób uprawnionych jest w większości przypadków utrudnione z uwagi na brak precyzyjnej dokumentacji z tamtego okresu. Dlatego należy w pełni zaakceptować przyjęte finalnie rozwiązanie w sprawie, dające możliwość ustalenia kręgu uprawnionych na podstawie art. 6a uzwg (czyli wg współczesnego stanu posiadania). 3.5. W świetle powyższego oczywiście niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, ponieważ sprawa ustalenia wykazu uprawnionych nie była poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 Ppsa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.