II OSK 144/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), sędzia del. WSA Jan Szuma, Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Urbaniak, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 745/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lutego 2023 r. nr DOZ-OAiK.650.383.2022.ML.1 w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od P. S.A. z siedzibą w B. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2023 r., VII SA/Wa 745/23, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą we W. (dalej "E.") na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "MKiDN") z dnia 14 lutego 2023 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków; uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od MKiDN na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją MKiDN na podstawie art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz.U. 2022.840; dalej u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2022.2000; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań E. oraz Fundacji G. z siedzibą w W. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej WKZ) z 8 kwietnia 2022 r., orzekającej o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w O., gm. B. (działka [...], [...] obręb [...] O.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie wszczęte odwołaniem Fundacji G. z siedzibą w W. Skargę na decyzję MKiDN do WSA w Warszawie wniosła E. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniesioną skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków jak i o niewpisaniu takiego obiektu powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne nie zostało jednak przeprowadzone z poszanowaniem kardynalnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że do tej pory organy konserwatorskie i sądy administracyjne konsekwentnie przyjmowały, że stan zachowania obiektów nie przemawia przeciwko ochronie, zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) i e) u.o.z., ochronie i opiece podlegają wymienione w przepisie zabytki nieruchome bez względu na stan ich zachowania. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że z opinii B. I. oraz dr hab. R. M. L., a także pisma dr hab. L. P., wynika, że ze względu na zachowane wartości historyczne i naukowe budynek spełnia kryterium indywidualnego wpisu do rejestru zabytków. Natomiast organy tym ekspertyzom i wnioskom z nich płynącym przeciwstawiły jedynie ogólnikowe stwierdzenie o braku wybitnych wartości historycznych, artystycznych i naukowych budynku przy ul. [...] w O. oraz zmianach (zwłaszcza wnętrza) i zniszczeniach obiektu na przestrzeni lat. Również podnoszony przez organy fakt, że od wielu lat budynek nie pełni swojej pierwotnej funkcji uzdrowiskowej, a zatem utracił "istotny desygnat wartości historycznej" nie zasługuje na aprobatę, gdyż w przeważającej części obiekty wpisywane do rejestru zabytków nie pełnią w dacie wpisu swojej pierwotnej funkcji. Wskazywany przez organ fakt, że przedmiotowy budynek nie jest wzorcowym przykładem obiektu pensjonatowego na tym terenie, bowiem nie jest ani pierwszym ani ostatnim takim budynkiem powstałym w O. i na terenie L. sugeruje, że na ochronę konserwatorską zasługuje jedynie ten pierwszy i ostatni z obiektów o funkcji pensjonatu na tym terenie, co pozostaje w sprzeczności z normą art. 6 ust. 1 u.o.z. W opinii Sądu, zabytkami mogą być także obiekty typowe, charakterystyczne dla zabudowy określonych okolic, miast, czy regionów i z tego powodu wymagają zachowania o nich świadectwa dla przyszłych pokoleń. Stanowisko organów konserwatorskich jest w tym względzie niekonsekwentne, skoro w decyzji WKZ z dnia 2 sierpnia 2016 r. znalazła się ocena, że przedmiotowy budynek jest reprezentatywny dla tego typu obiektów powstających w tym czasie w śląskich uzdrowiskach. Posiada walor naukowy, gdyż jest swoistym dokumentem materialnym, pozwalającym na konfrontowanie współczesnego stanu nauki, techniki i budownictwa z okresami wcześniejszymi. Organ nie wyjaśnił w toku postępowania, a przede wszystkim w uzasadnieniu decyzji, co z punktu widzenia normy art. 9 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.o.z. wpłynęło na radykalną zmianę stanowiska organów konserwatorskich. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł uczestnik postępowania P. S.A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także – w obu przypadkach - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: a) prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 1 i art. 9 ust. 1 u.o.z. - poprzez uznanie, że ocena wartości zabytkowych budynku przy ul. [...] w miejscowości O., w kontekście wpisu zabytku do rejestru, wykraczała poza przesłanki ustawowe, podczas gdy ocena ta opierała się na kryteriach zawartych w przepisach u.o.z.; b) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzje te zostały wydane po dokładnym rozpatrzeniu sprawy i odpowiadały prawu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodzić się należy z WSA, że organy administracyjne nie wyjaśniły należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Dopiero po należytym ich wyjaśnieniu możliwa będzie ocena, czy przedmiotowy obiekt ma walory zabytku. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie ma w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że organy konserwatorskie z naruszeniem tych przepisów postępowania administracyjnego podjęły swoje decyzje. Nie przesądzając zatem, czy przedmiotowy budynek powinien być wpisany do rejestru zabytków stwierdzić należy, że konieczne jest należyte ustalenie i rozważenie wszystkich okoliczności mogących świadczyć o historycznych walorach tego obiektu. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 1 i art. 9 ust. 1 u.o.z. Prawidłowe bowiem zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić dopiero po należytym wyjaśnieniu, ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Skoro zatem organy administracyjne kwestii tych wystarczająco nie wyjaśniły, ocena prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego byłaby przedwczesna. Zaznaczyć jedynie wypada, iż poczynione przez Sąd I instancji rozważania dotyczące przepisów prawa materialnego nie były wadliwe. Sąd ten jednak nie przesądził, że przedmiotowy budynek powinien być wpisany do rejestru zabytków, a więc nie przesądził o końcowym zastosowaniu unormowań materialnoprawnych. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.