II OSK 1429/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1295/22 w sprawie ze skargi A. T. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2022 r. nr WINB-WOP.7722.78.2022.BL w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r. w sprawie II SA/Bd 1295/22, oddalił skargę A.T. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej: Inspektor Wojewódzki) z 3 listopada 2022 r. nr WINB-WOP.7722.78.2022.BL w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego rozbiórki. Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wskazał, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił skarżący, którego zdaniem, pominięto go jako stronę w prowadzonym postępowaniu. Skarżący wyjaśnił, że jako wykonawca robót budowlanych objętych decyzją o rozbiórce posiada interes prawny uzasadniający jego udział w postępowaniu, zwłaszcza, że inwestor wystąpił wobec niego z roszczeniem na podstawie art. 636 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (dalej "Kc.") o dokonanie rozbiórki budynku lub pobudowanie nowego obiektu. Zwrócono uwagę na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym wykonawcy robót budowlanych nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym stosowane są materialnoprawne przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej: "Pr.bud."), także wówczas, gdy postępowanie administracyjne dotyczy obiektu budowlanego objętego umową zawartą między wykonawcą robót a inwestorem danego obiektu. Tego rodzaju podmiot nie ma uprawnienia do kwestionowania legalności decyzji organów nadzoru budowlanego tylko z tej przyczyny, że był lub jest wykonawcą robót budowlanych objętych tą decyzją. Z umowy cywilnoprawnej z wykonawcą robót budowlanych nie można bowiem wyprowadzić interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycyjnego procesu budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."), tj. kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego w danej sprawie, a co za tym idzie nie jest stroną postępowania. W tej sytuacji możliwe jest wydanie przez właściwy organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa.. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: - art. 28 Kpa. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że skarżący nie ma interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym wykonywanego obiektu, o czym przesądza sam fakt posiadania statusu wykonawcy w procesie inwestycyjnym, podczas gdy w rzeczywistości brak takiego zapisu w art. 28 Kpa., przeczy temu również wypracowana przez doktrynę i orzecznictwo definicja interesu prawnego, a prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego skarżącego, gdyż ostateczna decyzja PINB w Toruniu z 9 maja 2022 r. o rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach maksymalnych w rzucie poziomym 15,52 m x 16,56 m w realizacji na działce o nr geod. [...] w m. [...] wyraźnie i bezpośrednio oddziałuje na prawa i obowiązki skarżącego wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji – inwestora – ze skarżącym/wykonawcą – w tym na roszczenia kierowane przez inwestora wobec wykonawcy na podstawie wskazanej wyżej decyzji o rozbiórce, obejmującej całość wykonanych do tej pory robót budowlanych na budowie tego obiektu, a ponadto rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach inwestora wpływa na prawa i obowiązki skarżącego jako wykonawcy, w tym m.in na prawo do żądania wynagrodzenia na podstawie przepisów Kc., - art. 28 Kpa. w związku z art. 52 Pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu, że skoro skarżący nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 52 Pr.bud. to jest jednoznaczne z tym, iż nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa., gdy tymczasem skarżący legitymuje się interesem prawnym w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdyż rozstrzygnięcie o obowiązkach inwestora określonych w ww. decyzji o rozbiórce wpływa na prawa i obowiązki skarżącego jako wykonawcy robót budowlanych, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - "art. 145 § 1 c" p.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny działań organu administracji publicznej i w efekcie niesłusznie oddalił skargę pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na które skarżący powoływał się w swojej skardze do Sądu, a mianowicie naruszenie art. 149 § 2 Kpa. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną pomimo tego, że decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w podaniu o wznowienie postępowania, podniesioną ponownie w skardze wywiedzionej do Sądu, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa., ponieważ skarżący bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, a zweryfikowanie powyższej kwestii winno nastąpić po przeprowadzeniu stosownego postępowania, - "art. 145 § 1 c" p.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny działań organu administracji publicznej i w efekcie niesłusznie oddalił skargę pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na które skarżący powoływał się w swojej skardze do Sądu, a mianowicie art. 7, 7a § 1 Kpa., art. 10 § 1 Kpa., art. 77 § 1 i art. 80 Kpa., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, uwzględniającym jedynie stanowisko inwestora, a co za tym idzie jednostronnym i niezweryfikowanym co do oceny technicznej budowy przez opinię niezależnego od stron biegłego, co znalazło odzwierciedlenie w oparciu decyzji tylko i wyłącznie na wykonanych na zlecenie inwestora bardzo tendencyjnych, bazujących na dwóch odrębnych projektach budowlanych ocenach technicznych (T.S. oraz mgr inż. M.S. komentujących w niewłaściwy sposób m.in jakość wykonanych przez wykonawcę prac na budowie) oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się na temat treści wskazanych ocen technicznych skarżącemu/ wykonawcy, przy jednoczesnym rozstrzyganiu wątpliwości na niekorzyść strony – skarżącego, któremu odebrane zostało uprawnienie do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a.. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z powodów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a.. Oznacza to, że NSA nie ma możliwości rozstrzygania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. Charakter postawionych zarzutów oraz towarzyszące im uzasadnienie, w opozycji do wydanych w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego postanowień, których legalność stwierdził Sąd I instancji, uprawniają do łącznego ich rozpoznania, skarżący kasacyjnie wszak kwestionuje brak przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją nakazującą rozbiórkę danego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 149 § 1 Kpa. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Stanowi ono konsekwencję stwierdzenia przesłanek formalnych uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego, nie jest poprzedzone badaniem przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zatem o ich istnieniu jeszcze nie przesądza. W świetle § 2 art. 149 nie ulega wątpliwości, że "postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" ma miejsce później (tak: wyrok NSA o sygn. IV SA 2564/98, LEX nr 47856). Skoro art. 149 § 1 Kpa. formalizuje wznowienie postępowania przez uzależnienie wznowienia od stosownego postanowienia, to oznacza, że nie można wznowić postępowania per facta concludentia (w sposób dorozumiany na podstawie podjęcia innych czynności przez organ). Taka interpretacja nie jest dopuszczalna w świetle art. 149 § 1 Kpa. (tak: wyrok NSA o sygn. 4995/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Także odmowa wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 Kpa., następuje w drodze postanowienia, zaskarżalnego zażaleniem. Podstawy do jego wydania zachodzą przede wszystkim wtedy, gdy organ ma do czynienia z żądaniem, o którym mowa w art. 147 Kpa. i zarazem stwierdza, że brakuje choćby jednej z przesłanek formalnych uruchomienia trybu wznowienia postępowania. W szczególności podstawy te zachodzą w przypadku niezakończenia sprawy decyzją ostateczną, niewskazania w podaniu przewidzianej prawem przyczyny wznowienia, złożenia żądania z uchybieniem terminowi, złożenia żądania przez podmiot niemający statusu strony (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 324/12, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie organ I instancji podjął się analizy przesłanki wskazanej przez skarżącego występującego z wnioskiem o wznowienia postępowania zakończonego decyzją o nakazie rozbiórki, już we wstępnej fazie danego postępowania, przyjmując, że brak po jego stronie legitymacji do występowania w sprawie był oczywisty. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 Kpa. Jedną z nich jest niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 Kpa. następuje w drodze postanowienia, zaś ich brak – wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa.), które stosownie do art. 149 § 2 Kpa. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W kontrolowanej sprawie sporne zagadnienie prawne sprowadza się do oceny, czy organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. może w trakcie czynności wstępnych postępowania wznowieniowego, a więc przed wydaniem postanowienia o wznowieniu albo o odmowie wznowienia postępowania badać, czy wnioskodawca ma interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę zakończonego postępowania. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów wyrażanych w doktrynie, przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Nie są one czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 893/09, dostępny w CBOSA, a także B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576; M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740). W toku tych czynności wstępnych organ bada, czy nie zachodzą zarówno przesłanki przedmiotowe (np. czy zachowano ustawowy termin do wniesienia wniosku lub czy została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia), jak i przesłanki podmiotowe (np. czy wnioskodawca posiada zdolność procesową), uzasadniające odmowę wznowienia postępowania. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie, a stanowisko Sądu I instancji, aprobujące rozstrzygnięcie Inspektora Wojewódzkiego z 3 listopada 2022 r., jest co do zasady trafne. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. II OSK 581/07 (dostępny w CBOSA), o interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można mówić, jeśli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie roszczenie (art. 636 Kc.) kierowane wobec niego przez inwestora, w oparciu o decyzję nakazującą rozbiórkę danego obiektu, nie stanowi podstawy materialnoprawnej przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej rozbiórki. Wykonawca robót budowlanych, a niewątpliwie taki status przysługiwał skarżącemu, co potwierdziła łącząca go z inwestorem umowa, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym stosowane są materialnoprawne przepisy Pr.bud., także wówczas, gdy postępowanie administracyjne dotyczy obiektu budowlanego objętego umową zawartą między wykonawcą robót a inwestorem danego obiektu budowlanego. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Jako okoliczność mającą uzasadniać interes prawny w danym postępowaniu administracyjnym wskazano umowę zawartą z inwestorem na wykonanie robót budowlanych i wynikające z niej konsekwencje natury cywilnoprawnej (m.in. prawo do wynagrodzenia). Dana kwestia nie może jednakże mieć żadnego wpływu na postępowanie administracyjne, zagadnienia zaś dotyczące odpowiedzialności wykonawcy robót w ramach zawartej umowy o roboty budowlane (sprawy cywilne) należą do właściwości sądów powszechnych. Pozostają one poza sferą objętą unormowaniami Prawa budowlanego. Wynik indywidualizacji i konkretyzacji norm danej regulacji może jedynie pośrednio oddziaływać na sferę praw i obowiązków skarżącego kasacyjnie w zakresie odpowiedzialności cywilnej. Nie posiada on natomiast uprawnienia do kwestionowania legalności decyzji nakazującej rozbiórkę tylko z tej przyczyny, że był wykonawcą robót budowlanych, w wyniku których powstał obiekt budowlany, stanowiący przedmiot nakazu. W tym stanie rzeczy skarżący kasacyjnie może wykazać się w niniejszej sprawie jedynie interesem faktycznym. Skoro zatem skarżącemu kasacyjnie można przypisać wyłącznie interes faktyczny w postępowaniu zakończonym decyzją o nakazie rozbiórki, a brak po jego stronie interesu prawnego wynikającego czy to z art. 28 Kpa., czy też charakteru postępowania określonego art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., w którym organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz wobec ściśle określonych podmiotów, do których skarżący kasacyjnie z całą pewnością nie należy, z podanych przyczyn jest oczywisty, Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Zasadnie bowiem przyjęto, że wobec oczywistej niedopuszczalności wniosku o wznowienie – z uwagi na stwierdzony brak przymiotu strony skarżącego w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. – odmowa wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 Kpa. jest możliwa i nie było potrzeby przeprowadzania w tym stanie sprawy postępowania wyjaśniającego. Warto wskazać, że jeśli wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa., a status wnioskodawcy jako strony nie jest jednoznacznie wykluczony, organ jest obowiązany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa.) i przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa.). Takie podejście prezentowane jest w doktrynie i dominującym orzecznictwie. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania i gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji powinno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 Kpa., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia – art. 149 § 2 Kpa. (tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2024, wyd. 19, el. Legalis, komentarz do art. 149 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn.: II OSK 821/11 [i powołane tam orzecznictwo], II OSK 2660/18, II OSK 1196/20, II OSK 416/18, II OSK 1833/19 i II OSK 2559/17, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie jednakże sytuacja taka nie zachodzi, gdyż oczywistość braku legitymowania się przez skarżącego kasacyjnie przymiotem strony w postępowaniu, którego wznowienia żąda, nie budzi wątpliwości. Okoliczności podniesione zaś w skardze kasacyjnej, stanowiące o naruszeniu przepisów postępowania, z uwagi na uchybienia towarzyszące wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki, uznać należy za obojętne z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej, której ramy wyznaczył sam skarżący kasacyjnie, wnioskując o wznowienie zakończonego już postępowania prowadzonego w powołanym przedmiocie. Kwestionowanie bowiem czynności podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, stanowiących proces ustaleń oddziaływujących na treść rozstrzygnięcia w nim wydanego, nie jest – z przyczyn formalnoprawnych – dopuszczalne w postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego danym rozstrzygnięciem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako niezasadne, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a..