II OSK 1425/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 768/21 w sprawie ze skargi R.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 22 lipca 2021 r. nr SKO.4012.PL/503/21 w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej na rzecz R.H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 8 marca 2022 r., II SA/Lu 768/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie w sprawie ze skargi R.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej (SKO lub Kolegium) z 22 lipca 2021 r. nr SKO.4012.PL/503/21, w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Międzyrzec Podlaski z 6 maja 2021 r. nr 99.2020/2021, w części pkt III ust. 5 ppkt 7, oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wnioskiem z 24 sierpnia 2020 r. R.H. (inwestor lub skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy Międzyrzec Podlaski o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków inwentarskich do chowu ściółkowego drobiu - brojlerów kurzych, budynku magazynowo-technicznego (budynek wolnostojący, parterowy), budynku socjalno- biurowego (budynek wolnostojący, parterowy lub dwukondygnacyjny/piętrowy lub z poddaszem użytkowym) wraz z urządzeniami budowlanymi (przyłączem elektroenergetycznym, własnym ujęciem wody, bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, bytowe), stacji transformatorowej, agregatu prądotwórczego, ośmiu podziemnych zbiorników na ścieki technologiczne, sześciu naziemnych zbiorników na gaz płynny, dwunastu silosów paszowych, wagi samochodowej najazdowej, zbiornika przeciwpożarowego, separator ropopochodnych do podczyszczania wody z terenów utwardzonych, punktu dezynfekcyjnego ze zbiornikiem na odcieki, stacji odparowania gazu, planowanej do realizacji na działkach nr [...], nr [...], nr [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...]. 2.2. W wyroku wskazano, że w toku prowadzonego postępowania organ gminy wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunki zabudowy m. in. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) Oddział w Lublinie, która w piśmie z 12 lutego 2021 r. negatywnie zaopiniowała przesłany projekt z uwagi na to, że inwestycja będzie znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego w ramach budowy autostrady A2 przejścia dla zwierząt. 2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Lu 768/21 kolejno wskazano, że decyzją z 6 maja 2021 r., Wójt Gminy Miedzyrzec Podlaski ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, określając w jej dziale III ust. 5 ppkt 7, że dokumentacja projektowa wymaga uzgodnienia z GDDKiA z uwagi na planowaną budowę autostrady A2 [...] na odcinku obwodnicy [...] w km ok. 561 + 500 do węzła "[...]" (z węzłem) w km ok. 625 +000. 2.4. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że w odwołaniu R.H. zakwestionowała decyzję I instancji w części dotyczącej jej punktu III ust. 5 ppkt 7, zarzucając naruszenie art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp), art. 35 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. drogach publicznych (Udp) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) poprzez nałożenie wskazanego obowiązku bez podstawy prawnej, bowiem na dzień wydania decyzji obszar objęty nią nie przylega do pasa drogowego drogi krajowej, jak również na obszarze tym nie ma projektu budowy takiej drogi, a także nie wydano w tym zakresie pozwolenia na budowę drogi. 2.5. Dalej w wyroku II SA/Lu 768/21 przywołano, że SKO decyzją z 22 lipca 2021 r., utrzymało w mocy decyzję I instancji. Kolegium nie podzieliło twierdzeń odwołującej się, aby zapis zamieszczony w decyzji o warunkach zabudowy w jej części działu III ust. 5 ppkt 7 powodował ograniczenie prawa własności do nieruchomości przewidzianej do zabudowy. W ocenie Kolegium, podstawę spornego zapisu stanowi art. 35 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 Udp. W związku z faktem, że w sprawie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, współpraca zarządcy drogi i organów samorządu winna odbywać się na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, która może w pewnym zakresie pełnić podobną funkcję jak "zapis" w planie miejscowym. Przywołane przepisy nie wskazują stadium zaawansowania procedur administracyjnych, dotyczących planowanej inwestycji drogowej, którego osiągnięcie nakłada na gminę obowiązek uwzględnienia jej przebiegu w wydawanych decyzjach administracyjnych oraz w planie zagospodarowania przestrzennego. Akceptując ustalenia organu I instancji Kolegium miało na uwadze ww. regulacje Udp oraz informacje przekazane przez GDDKiA, z których wynika że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem planowana jest realizacja inwestycji drogowej - autostrady A2. Przebieg projektowanej drogi ustalony został już w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (RDOŚ) w dniu 20 grudnia 2011 r. W decyzji środowiskowej ustalono również wymóg zastosowania rozwiązań minimalizujących wpływ inwestycji na środowisko, w tym określono m. in. lokalizację i rodzaj przejść dla zwierząt. Z wykonanej koncepcji programowej wynika także, że fragment działki nr [...] w jej południowej części przeznaczony jest do wykupu pod planowaną autostradę. Obecnie zarządca dróg krajowych ogłosił przetarg i trwa wybór wykonawcy robót na zaprojektowanie i budowę autostrady A2. W tych okolicznościach – zdaniem Kolegium – by ograniczyć do niezbędnego minimum kolizję planowanego przez stroną zamierzenia inwestycyjnego z planami realizacji inwestycji celu publicznego (budowy autostrady A2) zasadne było opracowanie dokumentacji projektowej (na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego) w uzgodnieniu ze wskazanym w decyzji organem odpowiedzialnym za zabezpieczenie obszaru odpowiedniego pasa terenu pod budowę drogi (autostrady). Nadto należało też uwzględnić, że określone w decyzji środowiskowej odnośnie przyszłej autostrady warunki realizacji tegoż przedsięwzięcia co do zasady nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane i wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, również co do trasy przebiegu planowanej drogi. Zdaniem Kolegium już na etapie ustalenia warunków zabudowy właściciel nieruchomości musi mieć świadomość możliwych ograniczeń w zakresie realizacji planowanego przedsięwzięcia. 3.1. W skardze na powyższą decyzję SKO R.H. zarzuciła naruszenie: 1) art. 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 Udp; 2) art. 6 ust. 1 i 2 Upzp, 3) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że wskazane przepisy dają organowi właściwemu do wydania decyzji o warunkach zabudowy uprawnienie do nałożenia na stronę obowiązku dokonania uzgodnień dokumentacji projektowej z GDDKiA z uwagi na planowaną budowę autostrady A2, podczas gdy przepisy te nie statuują takiego uprawnienia, zaś dopuszczalność ograniczenia prawa własności rozumianego jako swoboda dysponowania nieruchomością nie może wynikać z interpretowania ogólnych zasad dotyczących współpracy organów samorządu terytorialnego z zarządcami dróg, lecz powinna być wprost wyrażona w przepisach prawa rangi ustawowej. Strona skarżąca wyjaśniła, że ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności może wynikać jedynie z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem aktu prawa miejscowego lub przepisu ustawy. Skarżąca uznała, że działania organów spowodowały ograniczenie jej prawa własności, rozumianego jako swoboda dysponowania nieruchomością. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odniósł się do podniesionych przez skarżącą zarzutów. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie skargę uwzględnił uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w oznaczonej części. 4.2. W motywach swego wyroku sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że nieruchomość objęta wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze, gdzie dopiero planowana jest realizacja inwestycji drogowej. Wspomniana inwestycja drogowa – w trakcie postępowania administracyjnego – znajdowała się na wstępnym, przeddecyzyjnym etapie, w sprawie została wydana jedynie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, nie została nawet opracowana dokumentacja niezbędna do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Bezsporne zatem jest, że realizacja inwestycji drogowej była jedynie w obszarze zamierzeń, zatem zdarzeń przyszłych i z tego powodu niepewnych. Przyszłe zamiary inwestycyjne nie mogą natomiast blokować obecnie realizowanych inwestycji. Takie sytuacje nie mogą wpływać na sytuację prawną osób, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej wskazał sąd a quo, że sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach odnośnie autostrady nie uprawnia do jej realizacji, stanowi jedynie wstępny, wczesny, przygotowawczy etap w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym, ograniczony tylko do kwestii ochrony środowiska. Poprzedza on procedurę o charakterze zasadniczym, tj. procedurę w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji. 4.3. Sąd wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji w części III ust. 5 ppkt 7 narusza przepis prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 2 Udp poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie. Powyższe uchybienie nie pozostało bez wpływu na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia tych rozstrzygnięć. W ocenie sądu pierwszej instancji, niewątpliwie inaczej wyglądałaby sytuacja, gdyby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad już w trakcie prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego legitymował się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej lub co najmniej istniałby stan zawisłości sprawy przed właściwym organem w tym przedmiocie, co jednak nie miało miejsca. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. 5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329; Ppsa), wyrokowi II SA/Lu 768/21 zarzuca się naruszenie prawa materialnego skutkujące uchybieniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z: 1) art. 54 i z art. 64 Upzp (Dz. U. 2022, poz. 1073 ze zm.), poprzez błędne wykładnię tego przepisu ustawy polegającą na przyjęciu, że SKO w decyzji z 22 lipca 2021r., oraz Wójt Gminy Międzyrzec Podlaski w decyzji z 6 maja 2021 r. nie były uprawnione do zamieszczenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zapisu zobowiązującego wnioskodawczynię R.H. uzgodnienia dokumentacji projektowej GDDKiA oddział w Warszawie (część obejmująca zapisy pkt 5 ppkt 7 z działu III decyzji), gdy materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego wskazywał na zasadność wprowadzenia takiego zapisu; 2) art. 35 ust. 2 Udp (Dz. U. 2021, poz. 1376 ze zm.) poprzez błędne ich zastosowanie, w sytuacji gdy Kolegium jako podstawę do działania wskazało inne przepisy, czyli art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 35 ust. 3 Udp; 3) art. 6 ust. 1 i 2 Upzp, w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie że wprowadzenie w decyzji o ustalenie warunków zabudowy wskazanych zapisów spowodowało ograniczenie prawa własności R.H., rozumianego jako swoboda dysponowania nieruchomością i miało istotny wpływ na wynik sprawy. 5.3. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa wyrokowi temu skarżąca kasacyjnie zarzuca ponadto naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, "a w szczególności" art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez uwzględnienie przez sąd skargi i uchylenie decyzji SKO oraz decyzji organu I instancji we wskazanej części. Ponadto Kolegium wywodzi, że kwestionując rozstrzygnięcie Kolegium w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego sąd pierwszej instancji "nie wykazał w jakim zakresie zarzucane naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". 5.4. Na podstawie art. 106 § 3 Ppsa SKO wnosi o dopuszczenie dowodów z: - kopii mapy z informacji "kastralnej" (oczywista omyłka – "katastralnej" – uwaga Sądu) powiatu bialskiego wraz z mapą obrazującą planowaną lokalizację przejścia dla zwierząt w obrębie działki inwestorki, - odpisu z księgi wieczystej nr [...] na okoliczność planowanej sprzedaży nieruchomości. Wskazane dowody dotyczyć mają istotnych okoliczności w sprawie, czyli potwierdzając konieczność zamieszczenia w decyzji o ustalenie warunków zabudowy kwestionowanych zapisów oraz tego, że decyzja o warunkach zabudowy zawierająca zapis zawarty w jej pkt 5 ppkt 7 z działu III nie powoduje naruszenia prawa własności inwestora. 5.5. Wskazując na powyższe, skarżące kasacyjnie SKO wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony skarżącej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Lublinie, zasądzenie na rzecz SKO zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. 5.6. W ocenie Kolegium z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości R.H. składającej się z działek o numerach ewid.: [...], [...], [...] planowana jest realizacja inwestycji drogowej autostrady A2, co potwierdza decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana w dniu 20 grudnia 2011 r. W decyzji środowiskowej określono rozwiązania minimalizujące wpływ inwestycji na środowisko, ustalając m.in. lokalizację i rodzaj przejść dla zwierząt. Z wykonanej Koncepcji Programowej wynika, że fragment działki nr ewid. [...] w jej południowej części (przewidzianej pod planowaną inwestycję) przeznaczony jest do wykupu pod planowaną autostradę, a w jej ramach przejścia dla zwierząt. Tak ustalony stan faktyczny nakazywał uwzględnić planowany stan rzeczy, aby ograniczyć do niezbędnego minimum kolizję przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z planami realizacji inwestycji celu publicznego budowy autostrady A2. Zasadne jest zatem opracowanie dokumentacji projektowej (na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego) w uzgodnieniu ze wskazanym w decyzji Wójta Gminy Międzyrzec Podlaski organem odpowiedzialnym za zabezpieczenie obszaru odpowiedniego pasa terenu pod budową drogi (autostrady), do czego uprawniać ma art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 35 ust. 3 Udp. 5.7. W odpowiedzi skarżącej na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie "od skarżącego na rzecz strony przeciwnej" kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wnosi o pominięcie przeprowadzenia dowodów uzupełniających z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów jako niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 106 § 3 Ppsa). Skarżąca podkreśla, że żaden z wymienionych przez SKO przepisów nie przewiduje wprost obowiązku uzgodnienia dokumentacji projektowej w przypadku planowanej inwestycji drogowej. Przepisy te nie przewidują także uprawnienia dla organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy do nałożenia takiego obowiązku w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym nałożenie takiego obowiązku godzi wprost w prawo własności (w tym także swobodę dysponowania nieruchomością). Wskazuje, że w trakcie całego postępowania administracyjnego inwestycja autostradowa znajdowała się na przeddecyzyjnym etapie, bowiem wydano jedynie decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która nie uprawnia do jej realizacji. Z tych względów – w ocenie skarżącej – nie znajduje uzasadnienia ograniczenie prawa własności (dysponowania nieruchomością), z uwagi na istnienie wyłącznie koncepcji budowy drogi. 5.8. Podczas rozprawy pełnomocnik Kolegium wyjaśnił znaczenie użytego w skardze kasacyjnej skrótu (Ppsa), prostując oczywiste omyłki pisarskie, podtrzymując jej zarzuty i wnioski oraz przyznał, że inwestycja skarżącej znajduje się na terenie, który nie przylega do pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. 6.2. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 6.3. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i jeszcze wywodzenie przez organ skarżący kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji nie wykazał w jakim zakresie zarzucane naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest całkowicie chybiony. Konstruowanie tegoż zarzutu poprzez posłużenie się zwrotem "w szczególności" jest całkowicie chybione, gdyż ignoruje regułę związania Sądu Naczelnego podstawami kasacyjnymi. Uważniejsza lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku powinna przy tym prowadzić Kolegium do wniosku, że uwzględnienie skargi nastąpiło wyłącznie ze względu na dopatrzenie się przez sąd pierwszej instancji naruszenia opisanego dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, czyli naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie stosował w ogóle przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, nie stosując go nie mógł zatem mu uchybić. 6.4. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa tylko wówczas okazałaby się skuteczny, gdyby usprawiedliwione były zarzuty naruszenia tych przepisów prawa materialnego, które zostały wskazane w poszczególnych podstawach kasacyjnych jako przepisy dopełnienia. Kolegium zarzuca nadto, że wadliwie miałby sąd przyjąć, że naruszenia prawa materialnego nie miało istotnego znaczenia. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. 6.5. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 54 i art. 64 Upzp. W skardze kasacyjnej brak – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu naruszenia tych przepisów. Sąd Naczelny nie może zatem odnieść się do argumentacji strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie. Ograniczenie się w tym względzie do wskazania w podstawie kasacyjnej, w ramach której podnoszono tak skonstruowany zarzut, wyłącznie do eksponowania zasadności wprowadzenia w decyzji o warunkach zabudowy "zapisu" w pkt 5 ppkt 7 z działu III, oraz wspierania tego stwierdzenia poglądem, że znajdowało to uzasadnienie w materiale dowodowym, jest nieskuteczne. Sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonego aktu, a nie bada kwestii celowości zamieszczenia w decyzji administracyjnej oznaczonych rozstrzygnięć. 6.6. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 35 ust. 2 Udp i wywodzenie, że w istocie Kolegium wydając zaskarżoną decyzję stosowało przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 35 ust. 3 Udp. W podstawie prawnej swej decyzji Kolegium nie powołało żadnych przepisów Udp, natomiast w uzasadnieniu tej decyzji na s. 6 przytoczono (drugi akapit) treść art. 35 ust. 1 Udp (przy czym w decyzji nie wskazano, że chodzi właśnie o tę jednostkę redakcyjną art. 35 Udp – uwaga Sądu) wywodząc, że stanowi on "uszczegółowienie" treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 Udp. Brak w zaskarżonej decyzji powoływania się przez Kolegium na art. 35 ust. 3 Udp, zresztą skarżący kasacyjnie organ w odpowiedzi na skargę wywodziło (s. 5 odpowiedzi na skargę – uwaga Sądu), że "co do zasady" skarżona decyzja nie była wydawana na podstawie przepisów Udp. Rzecz w tym, czego Kolegium zdaje się nie dostrzegać, że utrzymując w mocy decyzję o warunkach zabudowy, akceptowało rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wójta Gminy Międzyrzec Podlaski, m. in. i w tej części, w której nałożono na inwestora obowiązek uzgodnienia dokumentacji projektowej z GDDKiA oddział w Warszawie. W uzasadnieniu decyzji I instancji wyraźnie wskazywano (s. 11 decyzji Wójta), że przy realizacji inwestycji skarżącej należy mieć na względzie art. 35 ust. 4 Udp. Przywołany przepis zawiera wyraźne odesłanie do art. 35 ust. 2 Udp. Skoro zatem Kolegium – na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy decyzję I instancji, to innymi słowy akceptowało odwoływanie się w motywach decyzji o warunkach zabudowy do przepisu art. 35 ust. 2 Udp. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem wytknął SKO akceptowanie tej części treści rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej części decyzji o warunkach zabudowy, które odnosi się do przeznaczania pod przyszłą budowę dróg oznaczonego pasa terenu w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy brak potwierdzenia, aby pas terenu miał zostać przeznaczony na budowę przyszłej autostrady w planie województwa, niesporne jest także, że dla terenu, na którym strona skarżąca zaplanowała swoją inwestycję, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Chybione jest wywodzenie w skardze kasacyjnej, jakoby Kolegium miało orzekać na podstawie art. 35 ust. 3 Udp, albowiem brak w tym względzie jakiegokolwiek dowodu w treści zaskarżonej decyzji. Nadto, przepis powyższy odnosi się do przypadku zmiany zagospodarowania terenu "przyległego do pasa drogowego". Niesporne jest, co przyznała nawet pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu, że teren inwestycji nie przylega do pasa drogowego. 6.7. Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i 2 Upzp w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Pomijając i to, że w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji wprost nie odwoływał się do treści art. 6 ust. 1 i 2 Upzp, to w skardze kasacyjnej nie wskazano racjonalnej argumentacji za trafnością tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej. SKO podaje w wątpliwość ustalenia warunków zabudowy pod planowane przedsięwzięcie tym, że inwestor zawarł przedwstępną umowę zbycia nieruchomości inwestycyjnej. Nie sposób podzielić tej argumentacji, gdyż jest ona wewnętrznie sprzeczna, uwzględniając możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla danego terenu, gdy wnioskodawca nie ma tytułu prawnego do obszaru objętego zamiarem inwestycyjnym. Właściciel terenu może wszak wpierw uzyskać decyzję w przedmiocie warunków zabudowy i zbyć nieruchomość objętą taką decyzją. Kolegium zdaje się odmawiać właścicielowi możliwości takiego działania, skoro eksponuje fakt zawarcia umowy przedwstępnej zbycia nieruchomości objętej ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. W okolicznościach sprawy fakt ten jest irrelewantny. 6.8. Nie jest także usprawiedliwione stwierdzenie skargi kasacyjnej, jakoby zamieszczenie w decyzji warunków zabudowy "kwestionowanego zapisu" pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z przepisów Upzp wynika (art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp), że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Skoro nie można uzależnić samego wydania decyzji, to tym bardziej nie można uzależnić wprowadzenia do jej treści jako warunku do spełnienia na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (dokumentację projektową sporządza się na tym wszak etapie procesu inwestycyjnego – uwaga Sądu). Trzeba uwzględnić, że na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, właściwy do jego wydania organ sprawdza m. in. zgodność projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Gdyby zatem wskazany w dziale III pkt 7) decyzji o warunkach zabudowy podmiot nie uzgodnił dokumentacji projektowej, to organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę musiałby odmówić takiego pozwolenia. Innymi słowy, to od woli podmiotu wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy, nie będącego wszak właściwym do orzekania w przedmiocie ochrony "środowiska, zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu" (a tych kwestii dotyczyły ustalenia w dziale III decyzji o warunkach zabudowy), organy uzależniły możliwość zabudowy w oznaczony sposób, uwzględniający także wolę właściciela nieruchomości inwestycyjnej. Ubocznie zauważyć wypadnie jeszcze, że właściwym zarządcą dróg krajowych, zatem organem właściwym do zarządzania tymi drogami, jest Dyrektor Generalny Dróg Publicznych (art. 19 ust. 2 pkt 1 Udp), nie zaś GDDKiA. Zawarcie w decyzji organu I instancji, jako warunku, w ramach ustaleń dotyczących ochrony środowiska, zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu, uzgodnienia dokumentacji projektowej z GDDKiA oddział w Warszawie, nie znajdowało usprawiedliwienia jeszcze i w tym, że dla przedmiotowej inwestycji wydana została decyzja środowiskowa, o której mowa w ustaleniu Działu III pkt 1. decyzji o warunkach zabudowy. 7.1. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna Kolegium, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. 7.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.