II OZ 124/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2593/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr SKO.4000-1059/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

A.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 26 sierpnia 2024 r. nr SKO.4000-1059/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 19 listopada 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zalicza się do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania. Decyzja ta nie uzasadnia rozpoczęcia prac budowlanych i choć może stanowić podstawę do wydania innych decyzji, to sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy podjęcia czynności bezpośrednio związanych z inwestycją. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środków przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią decyzji. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji gwarantuje, że strona nie posłuży się tą decyzją w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanek ww. wstrzymania spoczywa na wnioskodawcy. Powinien on wykazać we wniosku o wstrzymanie wykonania okoliczności, które powiązane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogą w jego aktualnej sytuacji doprowadzić do wystąpienia przesłanek wstrzymania. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2021, poz. 741) poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wstrzymana. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że charakter decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala na jej wstrzymanie, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. bowiem przepis ten pozwala na wstrzymanie tylko takich decyzji lub aktów, które podlegają wykonaniu i wymagają wykonania, a decyzja o warunkach zabudowy do takich nie należy. Nie jest możliwe spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tego rodzaju decyzji, czyli nie sposób doprowadzić do jej wykonania. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie posiada przymiotu wykonalności. Stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego na danym terenie, który ma podlegać zmianie zagospodarowania z uwagi na planowaną tam inwestycję. Ma zatem charakter deklaratoryjny, nie tworzy praw i nie nakłada obowiązków. Wskazuje jedynie jaki jest stan faktyczny i prawny zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Okoliczność, że decyzja ta jest jednym z etapów procesu budowlanego, tj. ma charakter "promesy" uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie w niej wskazanym, nie zmienia faktu, że sama w sobie nie jest aktem upoważniającym do rozpoczęcia czy kontynuowania inwestycji. Zatem wydanie takiej decyzji nie wywołuje dla strony obowiązku bądź uprawnienia w zakresie określonego działania, zaniechania, ani też nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów. Podkreślić należy, że decyzja ta określa podstawowe parametry inwestycji i jest przedkładana przy wniosku o pozwolenie na budowę, jednakże realizacja inwestycji na podstawie tylko i wyłącznie warunków zabudowy (bez pozwolenia na budowę) jest niemożliwa. Nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, ale ma charakter promesy - stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Co więcej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę. Planowana inwestycja skonkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i to wówczas może ewentualnie wywołać po stronie skarżącej szkodę bądź skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uciążliwości czy niebezpieczeństwa wskazane we wniosku, nie mogły być spowodowane przez wykonanie decyzji o warunkach zabudowy i tym samym nie wypełniono hipotezy art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, który wskazuje, że istnieje pogląd pozwalający wstrzymać wykonanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. W odniesieniu do powyższego skarżący wskazuje, że wykonanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, polega na wykorzystaniu jej do uzyskania pozwolenia na budowę. "Wstrzymanie jej wykonania gwarantuje, iż strona nie posłuży się tą decyzją w celu uzyskana pozwolenia na budowę. Jeśli natomiast wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy nastąpi po uzyskaniu przez stronę pozwolenia na budowę to będzie to stanowiło wyraźny sygnał dla inwestora, iż ewentualna realizacja zamierzenia budowlanego wiąże się dla niego z ryzykiem, że w przypadku uchylenia w drodze wznowionego postępowania decyzji o warunkach zabudowy, może dojść do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei będzie wiązało się z koniecznością dokonania oceny legalności wykonanych robót budowlanych." Powyższy pogląd zaprezentowany został w wyroku WSA w Gdańsku z 2 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 356/18 dotyczył jednakże możliwości wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w kontekście wstrzymania wykonania takiej decyzji na etapie postępowania o wznowienie na podstawie art. 152 K.p.a. odróżniając je od wstrzymania wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd zauważył, że "treść art. 152 K.p.a. pozwala uznać, iż zawarte w nim rozstrzygnięcie może zostać wydane również odnośnie do decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem jest to decyzja, której wykonanie polega na wykorzystaniu jej do uzyskania pozwolenia na budowę". Jednocześnie w przywołanym wyroku Sąd stwierdza, że "przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. nie jest tożsamy z art. 152 K.p.a. Są to dwie odrębne regulacje, a orzecznictwo przywołane przez Kolegium opiera się na założeniu, że jedynie akt administracyjny kwalifikujący się do wykonania, rozumianego jako "spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie", może podlegać wstrzymaniu, ponieważ jedynie wykonanie takiego aktu może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o jakich stanowi art. 61 § 3 P.p.s.a. Takiego zapisu o możliwości spowodowania znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków brak w art. 152 K.p.a., dlatego wykonalności, o której mowa w tym przepisie nie można utożsamiać z pojęciem zawartym w innej ustawie." Wobec powyższego skarżący niezasadnie twierdzi, że istnieje pogląd pozwalający wstrzymać wykonanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. (post. NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OZ 68/22). O odmowie wstrzymania wykonania zadecydował zatem deklaratoryjny charakter decyzji o warunkach zabudowy, która z istoty swej nie podlega wykonaniu. To wykluczało wywołanie przez tę decyzję skutków o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. bowiem tylko decyzję, których skutkiem wykonania jest wywołanie zagrożeń z tego przepisu mogą podlegać wstrzymaniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.