II OSK 142/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. i T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 76/20 w sprawie ze skargi A.G. i T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 listopada 2019 r. nr SKO.4150.410-411.2019 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 76/20, oddalił skargę A.G. i T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 listopada 2019 r., nr SKO.4150.410-411.2019 w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy wydaną na wniosek B.K. decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 9 września 2019 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego z częścią biurową na budynek magazynowy z częścią socjalno-biurową (skup, odbiór i magazynowanie odpadów – makulatura i tworzywa sztuczne), w Ł. przy ul. B. [...], na części działki nr ewid. [...] w obrębie [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A.G. i T.G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – naruszenie prawa materialnego, a to: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym zrozumieniu znaczenia określonego przez te przepisy wymogu zachowania "kontynuacji funkcji", a także "ładu przestrzennego" i w konsekwencji warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, sprowadzającą się do uznania, że ocena spełnienia powyższych wymogów winna być dokonywana wyłącznie w aspekcie ogólnie pojmowanego rodzaju istniejącej już na analizowany terenie zabudowy, z zaniechaniem jej dokonania także w aspekcie rozmiarów, charakteru i stopnia uciążliwości nowego sposobu użytkowania budynku (nowej zabudowy), jak również kryteriów określających ład przestrzenny i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie za odpowiadający przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej i nieprawidłowym uznaniu, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania dawnego budynku produkcyjnego z częścią biurową na budynek magazynowy z częścią socjalno-biurową (skup, odbiór i magazynowanie odpadów – makulatura i tworzywa sztuczne) przewidziana do realizacji w Ł. przy ul. B. [...], na części działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...], stanowi kontynuację funkcji i zachowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy; b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt. 2 i 4 i § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") przez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym zrozumieniu pojęć funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu obejmujących analizowany obszar, nieuwzględniającym dostosowania nowej zabudowy, czy też nowego sposobu użytkowania zabudowy, do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym uznaniu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wnioskowany przez wnioskodawcę nowy sposób użytkowania zabudowy, a to zmiana sposobu użytkowania dawnego budynku produkcyjnego z częścią biurową na budynek magazynowy z częścią socjalno-biurową (skup, odbiór i magazynowanie odpadów – makulatura i tworzywa sztuczne) przewidziana do realizacji w Ł. przy ul. B. [...], na części działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...], dostosowuje się do zastanego na analizowanym obszarze ocenianym pod względem jego funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania; c. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez ich błędna wykładnię polegającą na mylnym zrozumieniu pojęcia zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, sprowadzającą się do uznania, że zmiana sposobu użytkowania budynku na danym terenie wiąże się także ze zmianą sposobu użytkowania tego terenu w zakresie planowanej funkcji, podczas gdy należy rozróżniać zmianę użytkowania budynku i zmianę zagospodarowania terenu, w sytuacji kiedy każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga także ustalenia warunków zabudowy i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wnioskowany przez wnioskodawcę nowy sposób użytkowania zabudowy, a to zmiana sposobu użytkowania dawnego budynku produkcyjnego z częścią biurową na budynek magazynowy z częścią socjalno-biurową (skup, odbiór i magazynowanie odpadów – makulatura i tworzywa sztuczne) przewidziana do realizacji w Ł. przy ul. B. [...], na części działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...], nie pociąga za sobą również ściśle rozumianej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a wiąże się jedynie ze zmianą sposobu użytkowania budynku, w sytuacji, gdy żądania zmiany sposobu zagospodarowania terenu wniosek wnioskodawcy nie obejmował; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 1a i art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 późn. zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 83 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć znacząco wpływających na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, dalej: "rozporządzenie RM") i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm., dalej: "u.o.") i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe niezastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy planowane przez wnioskodawcę do realizacji przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że zamierzona inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest konieczne, a wydanie takiej decyzji następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i jest niezbędne dla stwierdzenia zgodności tej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami odrębnymi; 2. w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszenia przez organy administracyjne I i II instancji powyżej powołanych przepisów postępowania administracyjnego, co polegało na braku wyczerpującego i należytego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie: sposobu zabudowania, zagospodarowania i użytkowania działek sąsiednich w stosunku do działki, na której planowana jest inwestycja oraz rodzajów prowadzonych na działkach sąsiednich działalności i sposobu prowadzenia przez wnioskodawcę planowanej do realizacji inwestycji, co pozwoliłoby na ustalenie jej rodzaju, charakteru, rozmiarów, uciążliwości, które będą z niej emitowane, a w tym również: rodzajów i ilości gromadzonych odpadów, a także czy do prowadzenia działalności przez inwestora konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w konsekwencji umożliwiłoby prawidłowe określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, a także zaniechaniu wyjaśnienia przedmiotu żądania wnioskodawcy i nie rozważeniu czy wniosek wnioskodawcy powinien obejmować ustalenie warunków zabudowy, polegające wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania dawnego budynku produkcyjnego z częścią biurową na budynek magazynowy z częścią socjalno-biurową czy również zmianę sposobu zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy zakładany przez wnioskodawcę sposób prowadzenia działalności, pociąga za sobą ściśle rozumianą zmianę sposobu zagospodarowania terenu, zaś wniosek wnioskodawcy nie obejmował żądania wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy polegającej także na zmianie sposobu użytkowania terenu, a nadto ustalenia adekwatnej i konkretnej nazwy przedsięwzięcia, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem w sprawie doszło do prawidłowego i wyczerpującego ustalenia jej stanu faktycznego w zakresie: sposobu zabudowania, zagospodarowania i użytkowania działek sąsiednich w stosunku do działki, na której planowana jest inwestycja, rodzajów prowadzonych na działkach sąsiednich działalności oraz sposobu prowadzenia przez wnioskodawcę planowanej do realizacji inwestycji, jej rodzaju, charakteru, rozmiarów, uciążliwości, które będą z niej emitowane, a nadto ustalenia przedmiotu żądania wnioskodawcy i adekwatnego oraz konkretnego nazwania przedsięwzięcia w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania budynku, mogłoby dojść do ustalenia, że planowana do realizacji zmiana sposobu użytkowania budynku nie stanowi wymaganej kontynuacji funkcji, a zamierzony sposób realizacji inwestycji wykracza poza normalne użytkowanie (dla potrzeb istniejącego budynku) terenu i wiąże się także ze zmianą sposobu jego użytkowania, co wymaga ustalenia warunków zabudowy i że przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, konieczne było uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ponadto zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania B.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, kwestionując zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z dotychczasowego przebiegu sprawy oraz w kontekście podniesionych zarzutów wynika, że pierwszoplanową kwestią sporną jest ocena zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej pod kątem zachowania kontynuacji funkcji obiektu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku zmiany sposobu jego użytkowania zgodnego z treścią wniosku inwestora. Odnosząc się do tej kwestii należało przyjąć zgodnie z aktualną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy uznaje się za spełniony, gdy funkcja ta nie koliduje i da się pogodzić z istniejącą funkcją obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania wskazanych wyżej decyzji (por. m.in.: wyroki NSA z: 8.03.2023 r., II OSK 629/20, LEX nr 3537398; 6.04.2023 r., II OSK 1114/20, LEX nr 3585859; 13.06.2023 r., II OSK 543/22, LEX nr 3588922). Z przeprowadzonej w ramach postępowania wyjaśniającego analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się oprócz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej również obiekty produkcyjne, usługowe, wytwórczo usługowe, w tym: kuźnia artystyczna, usługi szklarskie, okręgowa stacja kontroli pojazdów, zakład wymiany opon oraz skład materiałów budowlanych. W tych okolicznościach należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że w kontrolowanej sprawie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, a tym samym wnioskowana zmiana użytkowania budynku nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego. Oznacza to, że zarzuty oznaczone jako 1a (naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i 1b (naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt. 2 i 4 i § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) okazały się chybione. Ponadto wypada odnotować niezasadność przywołania w zarzucie 1b art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, według którego: "Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, (...) zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej." Przepis ten dotyczy procesu budowlanego i wiąże jego uczestników. Nie ma natomiast zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zmiany użytkowania istniejącego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła też ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, kontekstu w jakim upatrywała naruszenia zaskarżonym wyrokiem § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI. Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należy uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez ich błędna wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że zmiana sposobu użytkowania budynku wiąże się także ze zmianą sposobu użytkowania terenu w zakresie planowanej funkcji. Także i w tym względzie Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję, wskazując, że słusznie przyjęto w niej, iż zmiana sposobu użytkowania budynku wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania terenu, na którym znajduje się ten budynek, między innymi w zakresie obsługi komunikacyjnej. Przyznać należy też rację, że ewentualne składowanie makulatury i tworzyw sztucznych na terenie, na którym znajduje się budynek, którego dotyczy zmiana użytkowania, podlega reżimowi przepisów odrębnych i nie może być przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o warunkach zabudowy. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 1a i art. 60 u.i.ś w zw. z § 3 ust. 1 pkt 83 lit. b rozporządzenia RM i art. 41 ust. 1 u.o. i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., polegającego – zdaniem skarżących kasacyjnie – na błędnym uznaniu, że planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że przepis § 3 ust. 1 pkt 83 lit. b rozporządzenia RM, według którego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się punkty do zbierania, w tym przeładunku odpadów wymagających uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych oraz punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z § 4 rozporządzenia RM, do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Rozporządzenie RM weszło w życie z dniem 11 października 2019 r., zaś postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte przed tą datą. Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na braku wyczerpującego i należytego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy pozwolił organom na legalną ocenę dopuszczalności zmiany użytkowania budynku. Należy zaznaczyć, że w czasie podejmowania decyzji przez organy obu instancji była przewidziana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., określona szczegółowo przepisami rozporządzenia MI. Przepisy te formalizowały zasady i sposoby weryfikacji stanu faktycznego terenu, branego za podstawę ustaleń dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czy jak w niniejszym przypadku, zmiany dotychczasowego użytkowania budynku. Podstawę faktyczną decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymagań, jakim powinna sprostać zabudowa i zagospodarowanie terenu objętego ustaleniami, stanowią wyniki przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. Sąd w zaskarżonym wyroku właściwie ocenił postępowanie wyjaśniające nie dopatrując się naruszeń w tym względzie, trafnie przy tym wskazując, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzały się w istocie do próby podważenia dokonanej przez organy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa, którą to ocenę Sąd zaaprobował. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.