II SA/Rz 760/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skarg H. J. oraz B. D. i B. D.1 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2023 r. nr SKO.415/563/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy - skargi oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO" lub "organ II instancji") z 22 lutego 2023r. nr SKO.415/563/2022, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z 25 listopada 2022r. nr GPM.6730.55.2022, Burmistrz Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") ustalił na rzecz F Sp.j. z siedzibą w [...] warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz nadbudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjnego na budynek mieszkalny wielorodzinny, na działkach nr [...]. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że ww. rozstrzygniecie doręczono Inwestorowi, Gminie Miasto [...] oraz PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie. W odwołaniu od decyzji BD i CD oraz HJ (dalej: "Skarżący"), wnieśli o jej uchylenia i zarzucili nieuprawnione pominięcie odwołujących jako stron postępowania. HJ podał, że jest właścicielem działki nr [...] , natomiast BD i CD – działki nr [...]. Skarżący wyjaśnili, że stanowiące ich własność nieruchomości bezpośrednio sąsiadują z terenem inwestycji, a zatem należało uznać ich za strony postępowania. Skarżący zarzucili też błędne przyjęcie przez Burmistrza, że wnioskowana inwestycja spełnia wymogi do uwzględnienia wniosku inwestora i ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Decyzją z 22 lutego 2023r. nr SKO.415/563/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołanymi Skarżących. Organ odwoławczy podał, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia warunków zabudowy stronami postępowania są inwestor oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których planowana jest inwestycja, a ponadto właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Warunkiem posiadania statusu strony postępowania jest zatem legitymowanie się interesem prawnym wywodzącym się z przepisów prawa materialnego, co oznacza posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem o wydanie decyzji. Kolegium podało, że Spółka planuje inwestycję na działkach nr [...]. Działkami sąsiadującymi bezpośrednio z terenem objętym wnioskiem są działki nr [...]. Natomiast działki odwołujących – wbrew zarzutom odwołania – nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji. Działkę nr [...], której współwłaścicielem jest HJ, od działki nr [...] oddziela działka nr [...], nieobjęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Działkę nr [...], stanowiącą własność BD i CD, od działki nr [...] oddzielają działki nr [...]. Powyższe oznacza, że odwołujący nie posiadają interesu prawnego do uznania ich za strony postępowania i skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, gdyż legitymują się jedynie interesem faktycznym, który nie może być podstawą do przyznania statusu strony. Postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Skarżących podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, HJ oraz BD i CD wnieśli o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżących, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uznał, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący podnieśli, że ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, który z uwagi na charakter oraz zakres planowanych robót budowlanych, wykracza poza działki sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji. HJ wskazał na immisje związane z powstaniem zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. BD i CD podnieśli, że planowana inwestycja spowoduje zacienianie ich nieruchomości. W ocenie Skarżących organ odwoławczy, pomimo posiadanych danych i informacji, nie zweryfikował w żaden sposób, czy obszar oddziaływania inwestycji wykracza poza działki sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji i w konsekwencji umorzył postępowanie odwoławcze z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Obecni na rozprawie Skarżący oraz pełnomocnik BD i CD podtrzymali wnioski i zarzuty zawarte w skargach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023r.259 dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art.134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na mocy art.145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). Poddając kontroli legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyżej opisanych Sąd doszedł do przekonania, że skargi okazały nieskuteczne. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który określa jako jeden z rodzajów rozstrzygnięć przez organ wyższej instancji umorzenie postępowania odwoławczego. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy wystąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do załatwienia sprawy co do istoty. Przesłanek bezprzedmiotowości upatrywać należy zatem w art. 105 k.p.a. i stanowi je m.in. ustalenie, że odwołujący nie jest stroną postępowania (art. 127 § 1 k.p.a.). Przypomnieć też należy, że na każdym etapie sprawy administracyjnej na organie spoczywa obowiązek badania, czy podmiot inicjujący postępowanie, a więc i postępowanie odwoławcze, jest do tego legitymowany, a zatem czy może być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może bowiem jedynie strona tego postępowania. W orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji zatem gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie - obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2022r. nr [...] w sprawie ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz nadbudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowo – produkcyjnego z przeznaczeniem na budynek wielorodzinny na działkach nr [...]. W zaskarżonej decyzji Kolegium prawidłowo wskazało na orzecznictwo sądów administracyjnych, które zgodnie przyjmują że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa - mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W kontrolowanej sprawie Skarżący swój interes prawny wywodzą z przysługującego im prawa własności do nieruchomości sąsiadującymi z nieruchomościami, na których ma być realizowana planowana inwestycja. Rzecz w tym, że działki Skarżących nie graniczą z nieruchomościami objętymi wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, również kwestie przewidywane z uciążliwościami wynikającymi z realizacji inwestycji w tym jak należy rozumieć zwiększenia ilości mieszkańców, nie kreują interesu prawnego na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący na rozprawie wskazali na wyrok tut. Sądu z 8 marca 2022r., II SA/Rz 1567/21, którym na skutek uwzględnienia skargi BD i CD uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 11 czerwca 2021r. nr SKO. 415/178/2021 i decyzję Burmistrza Miasta [...] [...] kwietnia 2021r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z treści uzasadnienia wynika, że wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy była objęta działka nr [...] która graniczy z działką BD i CD nr [...]. Powyższe potwierdza prawidłowe działanie Kolegium w zakresie oceny istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., którego istnienie w tym postępowaniu nie wykazano. Zmianie uległ wniosek Inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z którego wyłączono działkę nr [...], co zmieniło przedmiot postępowania i obligowało organ do ustalenia ponownie stron w nowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący nie wykazali skutecznie, by służył jej interes prawny w omawianej sprawie, dlatego rację ma Kolegium o braku przymiotu strony w kontrolowanej sprawie. W przedstawionym stanie sprawy za prawidłowe należy ocenić rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec Skarżących. Podnoszenie oddziaływania inwestycji jest dopuszczalne na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 682). Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił jako niezasadne.