II OSK 1407/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1177/22 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr 306/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie-Powiat Grodzki z dnia 27 lipca 2021 r. nr 930/2021 oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie-Powiat Grodzki z dnia 8 stycznia 2021 r. nr 17/2021; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.P. kwotę 1587 (słownie: jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1177/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwanego dalej: WINB) z 9 sierpnia 2022 r. nr 306/2022 znak WOB.7721.441.2021.ABRO. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Postanowieniem z 10 listopada 2020 r. nr 1221/2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (zwany dalej: PINB), wstrzymał M.P. prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w K. i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia: inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich dotychczas wykonanych robót instalacyjnych związanych z rozbudową instalacji gazowej oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej wszystkich dotychczas zrealizowanych robót instalacyjnych związanych z rozbudową instalacji gazowej w zakresie prawidłowości ich wykonania, ich zgodności z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ wskazał, że ekspertyza powinna zostać uzgodniona przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Następnie decyzją z dnia 8 stycznia 2021 r. nr 17/2021 PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., zwanej dalej: p.b.) nałożył na skarżącą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z rozbudową instalacji gazowej, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, poprzez uzupełnienie przedłożonego w dniu 4 grudnia 2020 r. opracowania technicznego o prawidłową inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wykonanych robót oraz ekspertyzę techniczną dotyczącą wszystkich dotychczas zrealizowanych robót instalacyjnych związanych z rozbudową instalacji gazowej w zakresie prawidłowości ich wykonania, ich zgodności z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także uzgodnienie powyższej ekspertyzy przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. W decyzji podkreślono, że żądane dokumenty należy przedłożyć do 31 marca 2021 r. W dalszej kolejności PINB decyzją z 27 lipca 2021 r. nr 930/2021, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazał skarżącej rozbiórkę rozbudowanej części instalacji gazowej (od zaworu usytuowanego wewnątrz budynku w korytarzu w poziomie piwnicy, następnie biegnącą pionowym odcinkiem prowadzonym po tylnej elewacji budynku do poziomu V piętra i następnie przechodzącą przez ścianę zewnętrzną do wewnątrz budynku). PINB wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że inwestor nie uzyskał uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków, dlatego zasadne jest nakazanie rozbiórki rozbudowanej części instalacji. Odwołanie od ww. decyzji złożyła M.P., a następnie pismem z 28 grudnia 2021 r. przedłożyła projekt budowlany z września 2021 r. wraz z pismem Miejskiego Konserwatora Zabytków, w którym wskazał on, że przedłożona dokumentacja zawiera rozwiązania dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, jednak w okresie prowadzonego postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, nie można w budynku prowadzić żadnych robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 9 sierpnia 2022 r. nr 306/2022 WINB utrzymał w mocy decyzję z 27 lipca 2021 r. WINB wyjaśnił, że skarżąca nie uzyskała uzgodnienia konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych, polegających na rozbudowie instalacji gazowej, co było warunkiem do zalegalizowania samowoli budowlanej. Organ zaznaczył, że przedłożony projekt dotyczący ocieplenia tylnej elewacji pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, bowiem nie stanowi uzgodnienia robót polegających na rozbudowie instalacji gazowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.P. zarzuciła decyzji WINB naruszenie: 1) art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. w sytuacji, gdy decyzję na tej podstawie organ I instancji wydał już w dniu 8 stycznia 2021 r., a nie jest możliwe powtórne wydanie decyzji w sprawie na tej samej podstawie prawnej; 2) art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. poprzez arbitralny wybór momentu do dokonania oceny spełnienia obowiązków nałożonych decyzją z 8 stycznia 2021 r., podczas gdy w decyzji tej nie oznaczono terminu na wykonanie decyzji, a także inwestor nie wystąpił z wnioskiem o sprawdzenie wykonania tych obowiązków do organu I instancji; 3) art. 51 ust. 3 pkt 2 względnie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez orzeczenie obowiązku rozbiórki w sytuacji, w której istniała możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem; 4) art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi tożsamość instalacji przed rozbudową i po rozbudowie, podczas gdy jest to nadal ta sama instalacja, objęta decyzją o pozwoleniu na budowę; 5) art. 107 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., poprzez uzasadnienie podjętej decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny; 6) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez arbitralny wybór momentu do dokonania oceny spełnienia nałożonych na inwestora obowiązków, przy braku oznaczenia terminu w decyzji poprzedzającej wydanie skarżonej decyzji, co narusza również reguły określone w art. 7a i 81a k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w decyzji podjętej 8 stycznia 2021 r. organ nie określił terminu na wykonanie czynności. Ponadto organ nadzoru budowlanego zamknął sobie drogę do wydawania na podstawie art. 51 ust. 1 kolejnych decyzji administracyjnych, wiążących dla inwestora, bowiem wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. jest możliwe tylko raz w toku postępowania naprawczego. Zaznaczyła, że Miejski Konserwator Zabytków wskazał w toku postępowania na dopuszczalny wariant alternatywny, umożliwiający uzyskanie uzgodnienia dokumentacji architektoniczno-budowlanej przedmiotowej inwestycji przewidującej taki właśnie wariant. W przedmiotowej sprawie wciąż toczyło się postępowanie uzgodnieniowe przed konserwatorem. Najpierw wskazał on na konieczność uzgodnienia projektu w zakresie wykonania ocieplenia, zaś w kolejnym stanowisku wskazał na rozwiązanie alternatywne, które mogłoby uzyskać jego akceptację, poinformował że w tym celu należy złożyć opracowaną dokumentację projektową w tym zakresie, uwzględniającą uwagi organu ochrony konserwatorskiej. Tak więc kolejnym krokiem było złożenie odpowiedniej dokumentacji przez inwestora, którą Miejski Konserwator Zabytków poddałby ocenie i zaaprobował w przypadku zgodności ze swoimi wytycznymi. Skarżąca zakwestionowała również uznanie przez organ wykonanej instalacji za nową instalację, a nie za rozbudowę istniejącej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1177/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem dotyczyły rozbudowy instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w K. Podkreślił, że roboty te zostały wykonane "całkowicie niezgodnie z projektem zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 16/6740.2/2017 z dnia 11 stycznia 2017 r. znak AU-01-1.6740.2.1254.2016.KMR". W projekcie instalacja gazowa miała przebiegać wewnętrznie od poziomu IV do poziomu V piętra, tymczasem wykonano instalację po elewacji zewnętrznej od piwnic do poziomu V piętra. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotowy budynek ujęty jest w gminnej ewidencji budynków jako kamienica z [...] r. autorstwa J.W. i jest objęty ochroną konserwatorską. Organy prawidłowo uznały, że wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. i art. 29 - 31 p.b. a contrario w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, tj. wg stanu sprzed dnia 19 września 2020 r. Wymagały także uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w K., zgodnie z art. 39 ust. 3 p.b. Analizując treść art. 51 ust. 1 p.b. Sąd I instancji wskazał, że organ miał do wyboru 2 drogi: albo uznać, że nie można prowadzić postępowania naprawczego i wydać decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., albo tam, gdzie to możliwe uznać, że należy podjąć taką próbę i zastosować, w zależności od sytuacji art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3. Organ wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej uzgodnionej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków i inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej w terminie do dnia 31 marca 2021 r. Jakkolwiek bowiem chodziło o odstępstwa od projektu, w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się, że w sytuacji stwierdzenia przez organ istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, z uwagi na okoliczności sprawy, nie ma potrzeby nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i można poprzestać na nałożeniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W wyznaczonym terminie inwestor przedłożył dokumentację techniczną wraz z inwentaryzacją i próbą szczelności instalacji, jednak bez uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków. W takiej sytuacji kolejnym krokiem winno być zastosowanie art. 51 ust. 3 p.b. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., zamiast art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. jednak wobec faktu, że w obu tych przepisach przewidziana jest między innymi możliwość rozbiórki, powołanie innej podstawy prawnej nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto w ocenie Sądu I instancji o konieczności nakazania rozbiórki wykonanych robót budowlanych przesądzało stanowisko Wspólnoty Mieszkaniowej, która nie wyrażała zgody na takie poprowadzenie instalacji gazowej, a skoro biegnie ona po ścianie budynku, tj. części wspólnej, to taka zgoda jest konieczna. W skardze kasacyjnej M.P. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. w sytuacji, gdy decyzję na tej podstawie PINB wydał już w dniu 8 stycznia 2021 r., było w niniejszej sprawie możliwe i nie narusza to przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. jest możliwe tylko raz w toku postępowania naprawczego; 2) art. 51 ust. 3 pkt 2 względnie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że orzeczenie obowiązku rozbiórki w sprawie było konieczne, podczas gdy istniała możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem po zajęciu ostatecznego stanowiska przez Miejskiego Konserwatora Zabytków; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu dotyczącego dokonanej wykładni powyższych przepisów, zastosowania błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w konsekwencji czego Sąd bezzasadnie nie dopatrzył się naruszenia ww. przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej; 4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej powyższych przepisów prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że w dniu 8 stycznia 2021 r. PINB wydał decyzję nr 17/2021 na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., którą określił obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Następnie po otrzymaniu pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków, który wskazał na dopuszczalny wariant alternatywny, umożliwiający uzyskanie uzgodnienia dokumentacji architektoniczno-budowlanej przedmiotowej inwestycji przewidującej taki wariant - PINB ponownie wydał decyzję na podstawie art. 51 p.b. Powyższe działanie organu stanowi w ocenie skarżącej rażące naruszenie przepisów prawa, bowiem wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. jest możliwe tylko raz w toku postępowania naprawczego. Tym samym organ nadzoru budowlanego zamknął sobie drogę do wydawania na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. kolejnych decyzji administracyjnych. W sytuacji bowiem, gdy decyzja podjęta na tej podstawie prawnej już znajduje się w obrocie prawnym - nie ma możliwości ponownego wydania decyzji na tej samej podstawie art. 51 ust. 1 p.b. Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, że Miejski Konserwator Zabytków wskazał w toku postępowania na dopuszczalny wariant alternatywny, umożliwiający uzyskanie uzgodnienia dokumentacji architektoniczno-budowlanej przedmiotowej inwestycji przewidującej taki właśnie wariant. Uzyskanie tego uzgodnienia jest warunkiem wypełnienia obowiązków nałożonych na inwestora decyzją PINB z 8 stycznia 2021 r. Istotą postępowania uzgodnieniowego z organami ochrony konserwatorskiej jest przedstawienie przez inwestora projektu, kierunku w jakim chciałby on przeprowadzać roboty budowlane w obiekcie podlegającym ochronie konserwatorskiej, a następnie wspólne z organem uzgadnianie sposobu oraz zakresu ich wykonania celem zachowania wartości chronionej przepisami prawa, jaką jest zabytkowa architektura. Jest to istotne z tego powodu, że w przedmiotowej sprawie wciąż toczyło się postępowanie uzgodnieniowe przed Miejskim Konserwatorem Zabytków w K. Najpierw wskazał on na konieczność uzgodnienia projektu w zakresie wykonania ocieplenia, zaś w kolejnym stanowisku wskazał na rozwiązanie alternatywne, które mogłoby uzyskać jego akceptację, poinformował że w tym celu należy złożył opracowaną dokumentację projektową w tym zakresie, uwzględniającą uwagi organu ochrony konserwatorskiej. Tak więc kolejnym krokiem było złożenie odpowiedniej dokumentacji przez inwestora, którą Miejski Konserwator Zabytków poddałby ocenie i zaaprobował w przypadku zgodności ze swoimi wytycznymi. Uzgodnienie projektu ocieplenia było warunkiem uzgodnienia przez organ ochrony konserwatorskiej dokumentacji rozbudowy instalacji gazowej budynku przy ul. [...]. Powołując się na stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków wskazała także, iż w stosunku do przedmiotowego budynku toczy się postępowanie w sprawie wpisania budynku do rejestru zabytków, co istotnie utrudnia, a nawet uniemożliwia dokonanie przez ten organ odpowiedniego uzgodnienia, które było potrzebne na cele prowadzonego postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Brak możliwości przedstawienia odpowiedniego stanowiska przez Miejskiego Konserwatora Zabytków był konsekwencją obiektywnych, ale chwilowych utrudnień, na które inwestor nie miał jakiegokolwiek wpływu. Skarżąca kasacyjnie zauważyła też, że stanowisko w zakresie braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonanie robót budowlanych całkowicie pomija fakt, że zgoda na realizowane przez inwestora zamierzenia budowlanego została wyrażona w akcie notarialnym. Zatem twierdzenie, że inwestor nie posiadał odpowiedniego tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bezzasadne. Okoliczność ta nie była podnoszona na etapie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Natomiast w przypadku powstania wątpliwości w tym zakresie skarżąca niewątpliwie przedstawiłaby stosowne stanowisko okazując posiadane dokumenty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości ul. [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji błędną ocenę skutków dwukrotnego wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. Aby wyjaśnić istotę akcentowanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 51 ust. 1 p.b. szerszego omówienia wymaga charakter każdego z etapów postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 p.b. Przepis art. 50 ust. 1 p.b. określa zakres przedmiotowy postępowania naprawczego, czyli zakres spraw, w których przepisy art. 50 powinny mieć zastosowanie. Przewiduje on, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 4 p.b. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Na kolejnym etapie postępowania naprawczego organ wydaje jedną z decyzji opisanych w art. 51 p.b. Zgodnie z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W przypadku braku innej możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.). W przypadku gdy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego bądź nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.), albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.). Dalsze przepisy procedury naprawczej określają sposób zakończenia tego postępowania w zależności od rodzaju nałożonego obowiązku oraz jego wykonania, lub niewykonania przez adresata obowiązku. W przypadku obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. postępowanie naprawcze kończy się wydaniem decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 p.b.). Z kolei w przypadku gdy organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, to po upływie terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 p.b.) lub w przypadku niewykonania obowiązku w terminie wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 p.b.). Jak wynika z postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego uznał, że roboty te zostały wykonane w okolicznościach wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego wskazały wprawdzie, że inwestor dysponował ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 stycznia 2017 r. nr 16/6740.2/2017 znak AU-01-1.6740.2.1254.2016.KMR zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, jednak robót tych nie zakwalifikowały jako istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego uznając, że wykonano całkowicie inną, nową instalację. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych zobowiązano jednocześnie inwestora do przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych. Na kolejnym etapie postępowania, PINB decyzją z 8 stycznia 2021 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożył na inwestora "obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z rozbudową instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w K. bez decyzji pozwolenia na budowę z organu administracji architektoniczno - budowlanej oraz bez zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez uzupełnienie przedłożonego w dniu 04.12.2020 r. opracowania technicznego pn., "ekspertyza przebudowy wewnętrznej instalacji gazu dla budynku ul. [...], K. dz. nr [...], obr. [...], jedn. ewid.: [...]" sporządzonego przez mgr inż. W.T., o: - prawidłową inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wykonanych robót instalacyjnych związanych z rozbudową instalacji gazowej - ekspertyzę techniczną dotyczącą wszystkich dotychczas zrealizowanych robót instalacyjnych związanych z rozbudową instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w K. w zakresie prawidłowości ich wykonania, ich zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej - uzgodnienie powyższej ekspertyzy przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w K.". Organ wskazał, że obowiązek winien być wykonany do 31 marca 2021 r. Zatem po upływie tego terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego powinien był sprawdzić wykonanie obowiązku, o którym mowa w tej decyzji i wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 p.b. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego nie sprawdził czy inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek, lecz zapoznając się ze stanowiskiem Miejskiego Konserwatora Zabytków i Wspólnoty Mieszkaniowej, doszedł do przekonania o braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych i wydał kolejną decyzję tym razem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. orzekając nakaz rozbiórki. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami z katalogu określonego w art. 51 ust. 1 p.b., a postępowanie musi zakończyć jedną z decyzji określonych w art. 51 ust. 3 p.b. Co nieprawidłowo ocenił Sąd I instancji, uchybienie organu nadzoru budowlanego nie sprowadzało się tylko do wskazania błędnej podstawy prawnej. Organ nadzoru budowlanego był bowiem związany wydaną przez siebie decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i w tej sytuacji powinien był orzekać w granicach nakreślonych w art. 51 ust 3 pkt 1 lub 2 p.b. Oczywiście organ mógłby orzec rozbiórkę wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., gdyby doszedł na tym etapie do przekonania, że nie ma innego sposobu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, jednak z uzasadnienia decyzji WINB wynika jednoznacznie, że poddana kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie decyzja z 9 sierpnia 2022 r. jest kolejną wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. decyzją, w stosunku do tych samych robót budowlanych. Wskazuje na to jednoznacznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w której stwierdzono że "organ I instancji prawidłowo przesądził, iż wykonanych przez inwestora robót budowlanych nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem i w związku z tym nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. rozbiórkę rozbudowanej części instalacji gazowej (...) Również bezzasadny jest zarzut dotyczący wydania dwóch decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Pr. bud. gdyż jest to zgodne z obowiązującymi przepisami prawa". Zasadny jest zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Powyższe skutkowało uchyleniem na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z 27 lipca 2021 r. nr 930/2021. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając, iż błędy jakich dopuścił się PINB na wcześniejszym etapie postępowania, nie pozwalały na prawidłowe przeprowadzenie postępowania naprawczego, uznał, iż niezbędnym jest również uchylenie, na podstawie art. 135 p.p.s.a., decyzji PINB z dnia 8 stycznia 2021 r. 17/2021. Przypomnieć trzeba, że w decyzji tej PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożył na inwestora uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy technicznej o wskazane w decyzji elementy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożenie obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem (por. wyroki NSA 14 marca 2024 r. II OSK 1578/21, z 12 kwietnia 2018 r. II OSK 1404/16, uchwała z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10,. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022). Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. właściwy organ musi wydać od razu jedną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, zapewniając doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie może być to zatem decyzja nakładająca tylko obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Nałożenie bowiem jedynie tego obowiązku uniemożliwiałoby załatwienie sprawy przez zapewnienie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem". (Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016; wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II OSK 2131/11). Zobowiązanie w niniejszej sprawie inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, nie pozwalało na prawidłowe zakończenie postępowania naprawczego. Tego typu dokument stanowi jedynie odzwierciedlenie istniejącego stanu faktycznego – niezgodnego z prawem i samo jego przedstawienie nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Uchybienie jakiego dopuścił się organ wydając decyzję z dnia 8 stycznia 2021 r. nr 17/2021 rzutowało na dalszy tok postępowania naprawczego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny swym rozstrzygnięciem objął również tę decyzję. Wyjaśnienia wymaga przy tym, że co do zasady, gdy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest już ostateczna i ewentualne jej wzruszenie jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych, tj. w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (wyrok NSA z 22 listopada 2019 r., II OSK 39/18, LEX nr 3059421). Jednak w przedstawionych wyżej okolicznościach niniejszej sprawy dla końcowego jej załatwienia niezbędne okazało się wyeliminowanie z obrotu prawnego również decyzji PINB z 8 stycznia 2021 r. podjętej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Sama bowiem eliminacja zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie wystarczyłaby do usunięcia naruszenia prawa mającego miejsce w niniejszej sprawie. Niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji była bowiem rezultatem błędów popełnionych na wcześniejszym etapie postępowania, a przejawiających się w błędnym sformułowaniu decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. W rozpatrywanej sprawie spełnione zatem zostały przesłanki konieczne do zastosowania art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (por. wyrok z 14 marca 2024 r. II OSK 1578/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do wydania jednej z decyzji objętej hipotezą art. 51 ust. 1 p.b., adekwatną do stwierdzonego uchybienia przepisom prawa budowlanego i jednocześnie dającą realną możliwość podjęcia próby doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ powinien przy tym uwzględnić stanowisko organu konserwatorskiego, przy czym zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić w trybie określonym w art. 106 § 1-5 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 p.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.