II OSK 1404/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 848/15 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia otworów okiennych do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], 2. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie z dnia [...] czerwca 2012 r. [...], 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz A. Z. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 848/15 oddalił skargę A. Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia otworów okiennych do stanu poprzedniego. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie przeprowadził kontrolę w sprawie wymiany okien w budynku mieszczącym się na działce nr [...] w G. przy ul. [...]. Ustalono wówczas, iż w budynku znajdującym się w granicy zostały wymienione okna. Było 5 okien o wymiarach: 141cm x 173cm, obecnie są 3 okna o wymiarach: 2,5m x 2,5m (jedno okno) i 2,5m x 4,00m (dwa okna). Podczas wymiany nie wykonano nowego nadproża, wykorzystano te które już tam istniały. Odbyło się to w maju i czerwcu 2011 r. Nadto wykorzystano istniejące otwory okienne. Inwestor nie przedstawił decyzji - pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru wykonania wymiany okien. Wskazane okna są w dobrym stanie technicznym, nie stwierdzono żadnych pęknięć w ich pobliżu. Dnia [...] marca 2012 r. organ powiatowy przeprowadził kolejną kontrolę w sprawie wymiany okien. Ustalono wówczas, że w ścianie budynku usługowo - produkcyjnego, stanowiącego własność A. Z. znajdują się okna. Przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w granicy z działką nr [...], ark. [...], której właścicielem jest M. G.. Na parterze budynku znajduje się 5 okien, na I piętrze 5 okien o wymiarach: 1,41m x 1,73m. Natomiast jeśli chodzi o okna umiejscowione na II piętrze, M. G. oświadczyła, że "w miesiącu maju 2011 r. A. Z. wykonał roboty budowlane, polegające na wymianie okien o wymiarach: 1,41m x 1,73m". Po ich zamontowaniu usunięto nadproże, stolarkę okienną, rozebrano mur, który znajdował się między oknami. Według oświadczenia M. G. otwór okienny został powiększony o 0,25 m. W miejscu powstałych, nowych otworów okiennych zamontowano 2 sztuki okien o wymiarach: 4,03m x 2,50m oraz 1 okno o wymiarach: 2,75m x 2,50m. Okna te zamontowane są w otworze, gdzie nadproże było istniejące". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie wydał w dniu [...] czerwca 2012 r., znak: [...] decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w której nakazał A. Z., dostarczyć następujące dokumenty dotyczące dwóch otworów okiennych o wymiarach 4,03m x 2,5m oraz jednego otworu okiennego o wymiarach 2,75m x 2,50m, znajdujących się na II piętrze w ścianie granicznej (z dz. nr 11) budynku usługowo - produkcyjnego, położonego w G. przy ul. [...] (dz. [...]): decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta Miasta Gniezna, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu wraz z decyzją o uprawnieniach budowlanych projektanta w terminie do dnia 28 września 2012 r. W piśmie z dnia 25 września 2012 r. inwestor poinformował organ I instancji między innymi, że "Próba wymiany tymczasowej stolarki okiennej na nową w szczególności na drugim piętrze okazała się niemożliwa, gdyż po ich demontażu wypadły uzupełnienia i słupki wypełniające pustkę pomiędzy elementami okiennymi w starych "oryginalnych" większych otworach okiennych". W związku z powyższym, zgodnie z archiwalną dokumentacją zdecydowali się na wstawienie okien i przywrócenie stanu pierwotnego. W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] Miejski Konserwator Zabytków w Gnieźnie poinformował organ powiatowy, iż dawna fabryka [...], usytuowana przy ul. [...], w granicach działki nr [...] [...] w G., nie jest ujęta w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, zlokalizowana jest natomiast w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta G., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] stycznia 1956 r. i na mocy tejże decyzji podlega ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ konserwatorski nie wydawał pozwolenia na przekształcenie okien II piętra elewacji zachodniej głównego segmentu d. fabryki [...] w G., mimo tego, iż było ono wymagane. W oparciu o przedstawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie materiał archiwalny, tj. rzuty kondygnacji piwnicznej i przyziemia przedmiotowego obiektu, będące de facto projektem wykonanym w 1913 r., ze względu na fakt, iż nie towarzyszy temu rozrysowi widok elewacji, nie ma dostatecznych podstaw merytorycznych do odtworzenia historycznej kompozycji elewacji w wersji pierwotnej, a nadto nie jest pewnym, czy nie nastąpiły zmiany w toku realizacji budowy w stosunku do rozwiązań projektowych - na rzutach brak jest na przykład zdwojonych lizen, stanowiących główny wertykalny element elewacji; nadto nie są im znane podziały okien (ślusarki, stolarki); dodatkowe podziały otworów okiennych za pomocą słupków międzyokiennych mogły być w stosunku do pierwotnego rozwiązania wtórne, ale mogły równie dobrze w toku realizacji jakichś robót remontowych odtwarzać rozwiązanie pierwotne. Dodano, że w celu rzeczywistego i zgodnego z porządkiem merytorycznym odtworzenia historycznej kompozycji elewacji koniecznym byłoby przeprowadzenie bardziej pogłębionych kwerend archiwalnych, a w przypadku negatywnego wyniku kwerend zasadniejszym byłoby przyjęcie, że zachowuje się rozwiązania zastane, tj. schemat pięciu okien na każdej z kondygnacji. Kolejnym pismem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] Miejski Konserwator Zabytków w Gnieźnie wskazał organowi I instancji, iż być może nie da się w ogóle odtworzyć historycznej kompozycji elewacji wskazanego budynku. Wyjaśnił, że nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej przekształcenia okien II piętra elewacji zachodniej głównego segmentu d. fabryki [...] w G.. Decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. PINB w Gnieźnie orzekł o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie dwóch otworów okiennych o wymiarach: 4,03m x 2,5m oraz jednego otworu okiennego o wymiarach: 2,75m x 2,50m, znajdujących się na II piętrze w ścianie graniczącej z działką nr [...] budynku usługowo - produkcyjnego, położonego w G. przy ul. [...] (dz. nr [...]). Decyzja ta została uchylona w całości przez WWINB, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja z dnia [...] listopada 2014r., znak: [...]). PINB w Gnieźnie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nakazał A. Z., doprowadzenie do stanu poprzedniego dwóch otworów okiennych o wymiarach 4,03m x 2,5m oraz jednego otworu okiennego o wymiarach 2,75m x 2,50m. Decyzja ta została uchylona w całości przez WWINB, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja WWINB z dnia [...] marca 2015 r.,znak:[...]). Dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie wydał decyzję znak: [...] nakazującą A. Z. doprowadzenie do stanu poprzedniego (przed przebudową z maja 2011 r.) dwóch otworów okiennych wymiarach 4,03m x 2,5m oraz jednego otworu okiennego o wymiarach: 2,75m x 2,50m. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. Z., wskazując, że ze względu na zły stan budynku, liczne zacieki, przecieki i pęknięcia złożył w dniu 21 maja 2009 r. wniosek o wydanie warunków zabudowy na przebudowę i remont budynku, który przez stronę postępowania został oprotestowany. W celu zabezpieczenia obiektu zdecydował się na naprawę okien. Organ odwoławczy wskazał, że w ścianie na II piętrze istniało pięć otworów okiennych o wymiarach: 1,41m x 1,73m. Po ich zdemontowaniu w 2011 r., usunięto nadproże, słupki pomiędzy nimi, co strony potwierdzają. Obecnie w ścianie znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach 4,03m x 2,5m oraz jeden otwór okienny o wymiarach 2,75m x 2,50m. Zatem jest to przebudowa budynku (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane). Organ podniósł, iż wykonane roboty budowlane - przebudowa budynku polegająca na powiększeniu przedmiotowych otworów okiennych, wymagały uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. W związku z tym, iż inwestor na ich wykonanie nie uzyskał takiej decyzji, zastosowanie mają (w przypadku zakończenia robót budowlanych) przepisy art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, iż wobec ostatniej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, organy nadzoru budowlanego mogą żądać we wskazanym trybie dokumentów. Ponadto ustawodawca określił działania organu po wydaniu decyzji. Zostały one określone w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z powyższym przepisem, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wobec nie wykonania obowiązków nałożonych ostateczną decyzją PINB w Gnieźnie z dnia [...] czerwca 2012 r. organ obowiązany jest podejmować działania tj. dokonać wyboru czy winien orzec o zaniechaniu dalszych robót budowlanych (w przedmiotowej sprawy nie znajduje zastosowania); o rozbiórce obiektu budowlanego (również nie znajduje zastosowania, ponieważ w sprawie mamy do czynienia z przebudową, a nie budową obiektu budowlanego). Zdaniem organu odwoławczego pozostaje możliwość orzeczenia o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego tj. (przed przebudową z maja 2011 r.) dwóch otworów okiennych o wymiarach 4,03m x 2,5m oraz jednego otworu okiennego o wymiarach 2,75m x 2,50m, znajdujących się na II piętrze w ścianie graniczącej (z dz. nr [...]) budynku usługowo - produkcyjnego, położonego w G. przy ul. [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. Z., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w sprawie doszło wyłącznie do wymiany okien i poza tymi czynnościami nie były prowadzone żadne inne prace budowlane. By wyjaśnić wątpliwości powstałe na gruncie rozpatrywanej sprawy, ze względu na datę powstania obiektu, organ nadzoru budowlanego I instancji zasięgnął informacji Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gnieźnie dotyczącej obiektu, który jednak ze względu na brak materiału porównawczego nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi w zakresie ilości, rozmiarów i położenia okien w przedmiotowym budynku. Organ wskazał jednak, iż sam budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, a wchodzi jedynie w skład zabytkowego układu urbanistycznego. Skarżący podniósł, iż ustawa Prawo budowlane rozróżnia działania polegające na przebudowie oraz remoncie istniejących substancji budowlanych. Zgodnie bowiem z przepisami art. 3 pkt 7a oraz pkt 8 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o: przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego; remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Zdaniem skarżącego analiza przytoczonych przepisów pozwala stwierdzić, iż remont sprowadza się do działań zmierzających jedynie do zachowania stanu istniejącego lub utrwalenia stanu pierwotnego obiektu budowlanego, natomiast przebudowa wiąże się z działaniami wprowadzającymi mniejsze lub większe zmiany do już istniejącego obiektu. Właściwa klasyfikacja działań inwestora ma wpływ na dalszy tryb postępowania w procesie budowlanym. Niewątpliwie także prawidłowe ustalenia w tym zakresie wywierałyby wpływ na rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego. Skarżący podniósł, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie dowodowe, jednakże oparł się głównie na oględzinach. W szczególności dokonał ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zdjęć fotograficznych, obrazujących aktualny stan obiektu. Podkreślił, że nawet organ posiadający wiedzę dotyczącą dawnych budowli i historii miasta tj. Miejski Konserwator Zabytków nie potrafił udzielić jednoznacznej odpowiedzi w zakresie wyglądu obiektu i zmian, jakie w miarę upływu czasu następowały w jego strukturze, podczas gdy organ nadzoru budowlanego bez wnikania w plany i konstrukcję budynku oparł się jedynie na obserwacji fasady budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę A. Z., wskazując w uzasadnieniu, że organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, tj. w ramach postępowania naprawczego nakazał skarżącemu doprowadzenie do stanu poprzedniego otworów okiennych na II piętrze przedmiotowego budynku. Sąd wyjaśnił, że w toku postępowania organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz ewentualnie jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sąd wskazał, że rozważenia wymaga czy w sprawie mamy do czynienia z przebudową, jak ustalił to organ, czy też z remontem, jak twierdzi skarżący. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, ilekroć mowa o remoncie, należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Sąd podzielił stanowisko zawarte w wyroku NSA z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 281/11, że ustawodawca wskazując w powyższym przepisie, jak należy rozumieć roboty budowlane polegające na remoncie obiektu budowlanego, oparł się na trzech istotnych elementach definiujących to pojęcie. Po pierwsze, remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym, co wyklucza z góry brak takiego obiektu w całości lub części i co oznaczałoby budowę lub odbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Remont w związku z koniecznością fizycznego istnienia obiektu budowlanego w jego trakcie, nie może też polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Po drugie, roboty budowlane polegające na remoncie mają na celu wyłącznie odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, a nie jego przebudowę, rozbudowę, nadbudowę lub zmianę jego przeznaczenia. I po trzecie, przy wykonywaniu remontu dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Zmiana parametrów użytkowych lub technicznych jest zatem następstwem prac budowlanych wykonywanych nie w ramach remontu, lecz przebudowy (art. 3 pkt 7 lit. a ustawy Prawo budowlane). W ocenie Sądu wbrew stanowisku skarżącego w sprawie mamy do czynienia z przebudową. Po pierwsze, Sąd miał na uwadze stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, iż "w oparciu o zebrany materiał archiwalny, nie ma więc możliwości - w sposób nie budzący wątpliwości - ustalenia pierwotnych, historycznych rozwiązań kompozycji elewacji zachodniej głównego segmentu dawnej fabryki [...] w G.". Z powyższych względów, skoro nie jest wiadomym na podstawie posiadanej dokumentacji jaki był pierwotny wygląd, to Sąd uznał, iż dokonane przez skarżącego prace polegające na wymianie okien z jednoczesną zmianą ich wymiarów i ilości stanowią przebudowę, a co za tym idzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekt, w którym wykonano przebudowę stanowi dawną fabrykę [...], która zlokalizowana jest w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta G., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] stycznia 1956 r. Z uwagi na fakt, że budynek znajduje się we wpisanym do rejestru zabytków układzie urbanistycznym Sąd wskazał, iż przed wydaniem decyzji co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy należy uzyskać opinię konserwatora zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1566 ze zm.) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, znajduje się jedynie w układzie urbanistycznym wpisanym do takiego rejestru. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, w skład którego wchodzi przedmiotowy budynek oznacza zatem, że również on objęty jest ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie układu urbanistycznego. Konieczność ochrony układu, rozumianej jako ochrona "przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg" (art. 3 pkt 12 ustawy) powoduje zaś konieczność zastosowania sankcji z art. 45 do budynków i innych budowli nie będących zabytkami "indywidualnymi", ale posadowionych na terenie układu objętego ochroną konserwatorską, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zastosowania tych sankcji, co podlega ustaleniu każdorazowo na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej. Przedmiotem decyzji wydawanej przez konserwatora na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest ochrona przestrzeni zabytkowej - układu urbanistycznego objętego ochroną, co w praktyce oznacza, że zabudowa tej przestrzeni, co do zasady zawsze będzie ingerowała w zabytkowy układ urbanistyczny. Nie można zatem sposobu zagospodarowania tej przestrzeni zmienić, chyba, że konserwator wyrazi zgodę na taką zmianę. Niezależnie zaś od tego w jaki sposób charakter tej przestrzeni został zaburzony, jest prawem i obowiązkiem konserwatora doprowadzić ją albo do stanu pierwotnego (co w praktyce oznacza usunięcie zmian lub naniesień obiektów budowlanych), albo też, nakazanie doprowadzenia zabytkowego układu urbanistycznego do jak najlepszego stanu. W ocenie Sądu prowadzenie jakichkolwiek prac dotyczących przedmiotowego budynku znajdującego się w granicach zabytkowego historycznego układu urbanistycznego miasta G. wymagało pozwolenia organu ochrony zabytków. Jak wynika z pisma z dnia [...] lutego 2014 r. Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gnieźnie, organ ten nie wydawał pozwolenia na przekształcanie okien II piętra elewacji zachodniej głównego segmentu d. fabryki [...] w G.. Co istotniejsze organ w wyżej wskazanym piśmie zaznaczył, iż "zasadniejszym byłoby przyjęcie, że zachowuje się rozwiązania zastane tj. schemat pięciu okien na każdej z kondygnacji". Sąd wskazał, że niezależnie od podstawy wydania w niniejszej sprawie decyzji w świetle stanowiska konserwatora zabytków uzasadnionym wydaje się nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego dwóch okien o wymiarach 4,03m x 2,5m oraz jednego otworu okiennego o wymiarach 2,75m x 2,50m. Odnosząc się do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, tj. w sytuacji prowadzenia robót budowlanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1), właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane odnosi się do sytuacji, w której brak jest możliwości usunięcia występującej niezgodności z przepisami. Z kolei punkt 2 dotyczy przypadków, w których poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót nastąpi doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast punkt 3 odnosi się do sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę i wówczas organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Natomiast w myśl art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane właściwy organ po upływie terminu lub na wniosek inwestora, sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1) albo - w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 1). Z treści tego przepisu wynika, że zarówno decyzja, orzekająca o wykonaniu wcześniej nałożonego obowiązku, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, jak i decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, są decyzjami zależnymi, to znaczy decyzjami, których pojawienie się w obrocie prawnym jest konsekwencją uprzedniego orzeczenia o obowiązku wykonania w określonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wydanie decyzji "sprawdzającej" (art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) nie mogłoby nastąpić, gdyby wcześniej nie orzeczono o nałożeniu obowiązku. Sytuacja "niewykonania obowiązku", o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest elementem hipotezy art. 51 ust. 3 pkt 2, który był podstawą orzekania w sprawie. W przypadku ustalenia, iż inwestor w zakreślonym terminie nie wywiązał się z nałożonego na niego w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku, organ nadzoru jest zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są ściśle związane z decyzją Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nakazującej A. Z., dostarczenie dokumentów dotyczących przedmiotowych okien tj.: - decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta Gniezna i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu wraz z decyzją o uprawnieniach budowlanych projektanta. Jednocześnie Sąd podniósł, iż wbrew ocenie organu, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nie był uprawniony do wzywania strony do przedłożenia określonych w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. dokumentów i powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, ONSA WSA 2011, nr 2, poz. 22, w której NSA wyraził pogląd, iż obowiązek wykonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożenie obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. W ocenie Sądu nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, jak to uczynił PINB w Gnieźnie, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Bowiem tego typu dokumenty, jak inwentaryzacja powykonawcza, opinia czy ekspertyza techniczna, są odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego - niezgodnego z prawem i samo przedstawienie tych dokumentów nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest to raczej próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu, a nie doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podsumowując zatem powyższy wątek uzasadnienia, Sąd wskazał, że nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane powinno polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych itp. Wykonanie tego typu obowiązków może faktycznie spowodować doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W szczególności Sąd wskazał, iż zgodnie z przywołaną wyżej uchwałą NSA przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w niniejszej sprawie organ wezwał m.in. o ten właśnie dokument. Sąd wyjaśnił, że co prawda uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże bezpośrednio w sprawie, w której została podjęta (art. 187 § 2 p.p.s.a.), to jednakże należy pamiętać, że każda taka uchwała wykazuje jeszcze rozszerzoną, tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z brzmienia art. 269 § 1 p.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale. Podsumowując Sąd wskazał, że co prawa organy dopuściły się naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to jednakże z uwagi na prawidłowe ustalenie, że mieliśmy do czynienia z przebudową oraz stanowiskiem Konserwatora Zabytków o konieczności zachowania stanu pięciu okien na każdej z kondygnacji, decyzję organu o nakazaniu przywrócenie okien do stanu pierwotnego uznać należało za prawidłową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I/ naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 113 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 8 i art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ), zwanej dalej "p.b.", przez zamknięcie rozprawy i wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona dla jej rozstrzygnięcia, a w szczególności błędnego ustalenia przez Sąd, że w sprawie doszło do przebudowy budynku położonego w G. przy ul. [...], podczas gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego stwierdzenia; 2/ art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd do: - zarzutu nie przeprowadzenia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków kwerendy dotyczącej budynku położonego w G. przy ul. [...] i oparciu się jedynie na oględzinach obiektu, podczas gdy organ ten winien wykorzystać wszystkie możliwości, także archiwalne celem prześledzenia stanu tego budynku i zmian w jego strukturze, - zarzutu uwzględnienia przez organ nadzoru budowlanego niepełnej i niejednoznacznej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, która nie dawała podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy organ ten winien zwrócić się o uzupełnienie i uściślenie tej opinii, - zarzutu nieuwzględnienia przez organ nadzoru budowlanego złożonych przez skarżącego planów budynku z 1913 r. i bezpodstawne pominięcie tego dowodu, podczas gdy dowód ten winien zostać uwzględniony przy ocenie czy w sprawie doszło do remontu, czy też przebudowy budynku położonego w G. przy ul. [...], - zarzutu naruszenia przez organ nadzoru budowlanego art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie nie wskazania przez organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu decyzji dlaczego odmówił wiarygodności złożonym planom budynku, a oparł się jedynie na zdjęciach fotograficznych budynku zrobionych obecnie, podczas gdy powinien wypowiedzieć się co do przedłożonego dowodu, 3/ naruszenie art. 269 § 1 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 stanowiącej wykładnię przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), którą winny być związany w niniejszej sprawie, II/ naruszenie przepisów prawa materialnego art. 51 ust. 2 pkt 2 p.b., mogących mieć istotny wpływ na wynika sprawy, poprzez faktyczne przyjęcie przez Sąd, że przytoczony przepis daje podstawę do nakładania na stronę obowiązków prawnych, tj. dostarczenia dokumentów. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że jako przesłankę ustaleń Sądu, iż w sprawie doszło do przebudowy, Sąd uznał brak możliwości ustalenia pierwotnych, historycznych rozwiązań elewacji zachodniej głównego segmentu dawnej fabryki [...] w G.. Jak dalej stwierdzono, skoro nie jest wiadomym jaki był pierwotny wygląd budynku, to należy uznać, że dokonane przez skarżącego prace polegające na wymianie okien stanowiły przebudowę. Zdaniem skarżącego stwierdzenie takie jest niedopuszczalne, bowiem jednoznacznie świadczy o niewyjaśnieniu przez organy nadzoru budowlanego wszystkich okoliczności sprawy, co uzasadnia podniesiony zarzut naruszenia przez te organy art. 7 i 77 k.p.a. Organy administracji nie wykazały bowiem, że wyczerpały wszelkie możliwości ustalenia pierwotnego wyglądu budynku, a co się z tym wiąże zakresu przedsięwziętych przez skarżącego robót, a skutki trudności dowodowych usiłują przerzucić na skarżącego. Dalej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, że Sąd zasadnie stwierdził, iż w sprawie ze względu na miejsce położenia nieruchomości organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do uzyskania opinii Konserwatora Zabytków i opinie taką uzyskał. Skarżący w trakcie postępowania wskazywał, iż Miejski Konserwator Zabytków nie potrafił udzielić jednoznacznej odpowiedzi w zakresie wyglądu obiektu i zmian jakie w miarę upływu czasu następowały w jego strukturze, podczas gdy organ nadzoru budowlanego bez wnikania w plany i konstrukcję budynku oparł się jedynie na obserwacji aktualnego stanu fasady budynku. Ponadto do akt sprawy skarżący złożył plany budowlane budynku z roku 1913, jednakże z treści uzasadnienia decyzji nie wynika dlaczego dowód ten nie został uwzględniony, a wątpliwości z nim związane nie zostały wyjaśnione. Także Miejski Konserwator Zabytków w swoim piśmie nr. [...], z dnia [...] lutego 2014 r. wspominał o możliwości sporządzenia kwerendy dostępnych dokumentów, która nie została jednak przez organ przeprowadzona. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, by okoliczności te były badane przez Sąd, a przecież ocena przez organy nadzoru budowlanego złożonych do akt sprawy planów była kluczowa dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przebudowy budynku. Do zarzutów powyższych Sąd nie odniósł się wcale w uzasadnieniu wyroku, mimo iż świadczą one o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym skutkującym naruszeniem przez organy nadzoru budowlanego art. 7 i 77 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie wskazał, iż w sprawie doszło do wydania dwóch decyzji administracyjnych decyzji nakładającej obowiązek w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jak też decyzji nakazującej doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Decyzje te są decyzjami zależnymi tzn. w tym wypadku decyzja nakładająca obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego jest konsekwencją wcześniejszej decyzji nakładającej obowiązek. Wydanie drugiej decyzji "sprawdzającej" nie mogło by nastąpić, gdyby wcześniej nie wydano decyzji o nałożeniu obowiązku. Decyzja o nałożeniu obowiązku zawierała obowiązek doręczenia przez skarżącego dokumentu potwierdzającego jego prawo do dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane, jednakże przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie daje możliwości nałożenia na stronę obowiązku dostarczenia dokumentów i ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia stanu zgodności z prawem. W sprawie organ nadzoru budowlanego taki obowiązek na inwestora nałożył, a okoliczność ta niewątpliwie stanowiła naruszenie ww. przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uchylić zaskarżone decyzje jako naruszające przepisy prawa. Skoro rolą sądownictwa administracyjnego jest kontrola zgodności z prawem orzeczeń administracyjnych absurdalną jest konkluzja Sądu zawarta w uzasadnieniu, iż mimo, że organy dopuściły się do naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jednak ze względu na prawidłowe ustalenia, iż w sprawie doszło do przebudowy obiektu i biorąc pod uwagę stanowisko Konserwatora Zabytków decyzję należało uznać za prawidłową Przytoczona w zaskarżonym wyroku, a powtórzona w niniejszej skardze Uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 została podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1, 2 i 3 p.p.s.a. NSA został przez ustawodawcę wyposażony w kompetencję do podejmowania zarówno uchwał w konkretnych sprawach, jak i uchwał dotyczących danego rodzaju spraw w ogólności Uchwały abstrakcyjne mają tzw. ogólną moc wiążącą w indywidualnych sprawach. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny po ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zidentyfikowaniu problemu prawnego oraz dokonaniu subsumcji winien uwzględnić opisaną uchwałę w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wynika z nich, że skarżący kwestionuje przede wszystkim prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie, jako zgodnej z prawem, decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, w zakresie okoliczności istotnych dla dokonania subsumpcji pod właściwe normy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne było zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nakazanie skarżącemu doprowadzenia otworów okiennych do stanu poprzedniego, w budynku mieszczącym się na działce nr [...] w G. przy ul. [...]. Zasadnie skarżący zarzuca, że organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie przede wszystkim należy mieć na względzie, że budynek dawnej fabryki [...] położony przy ul. [...] w G., został wzniesiony na początku XX wieku (projekt ok. 1913 r.). Poza sporem pozostaje, że przedmiotowe otwory okienne w ścianie bocznej budynku zostały wykonane na etapie użytkowania tego budynku przez A. Z., który w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowalnego opisał sposób powstania otworów okiennych. Wyjaśnić jednocześnie należy, że decyzje: Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r., oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie z dnia [...] kwietnia 2015 r., w przedmiocie nakazu doprowadzenia otworów okiennych do stanu poprzedniego są konsekwencją - jak wskazały organy administracji i Sąd I instancji - niewykonania przez skarżącego obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie z dnia [...] czerwca 2012 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w której organ nakazał A. Z., dostarczyć następujące dokumenty: decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta Miasta Gniezna, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu wraz z decyzją o uprawnieniach budowlanych projektanta w terminie do dnia 28 września 2012 r. Słusznie uznał Sąd I instancji, że w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ nie był uprawniony do wzywania strony do przedłożenia określonych w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. dokumentów oraz słusznie Sąd powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż obowiązek wykonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożenie obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem oraz, że przepis ten nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie na str. 11 uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że "(...) w myśl art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane właściwy organ po upływie terminu lub na wniosek inwestora, sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1) albo - w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 1). Z treści tego przepisu wynika, że zarówno decyzja, orzekająca o wykonaniu wcześniej nałożonego obowiązku, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, jak i decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych są decyzjami zależnymi, to znaczy decyzjami, których pojawienie się w obrocie prawnym jest konsekwencją uprzedniego orzeczenia o obowiązku wykonania w określonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wydanie decyzji "sprawdzającej" (art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) nie mogłoby nastąpić, gdyby wcześniej nie orzeczono o nałożeniu obowiązku. Sytuacja "niewykonania obowiązku", o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W przypadku ustalenia, iż inwestor w zakreślonym terminie nie wywiązał się z nałożonego na niego w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku, organ nadzoru jest zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Sąd I instancji uznał za niezgodną z prawem decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie z dnia [...] czerwca 2012 r., nakładającą na A. Z. wykonanie określonych obowiązków, i jednocześnie za zgodną z prawem uznaje decyzję będącą konsekwencją niewykonania niezgodnych z prawem obowiązków, to popada w sprzeczność. Wyjaśnić należy ponadto, że dawna fabryka [...], zlokalizowana jest w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta G., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] stycznia 1956 r. Podkreślić należy, że słuszne są rozważania Sądu dotyczące obowiązku uzyskania opinii konserwatora zabytków, że przed wydaniem decyzji co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy należy uzyskać opinię konserwatora zabytków, jednakże rozważania te pozostają ostatecznie sprzeczne z rozstrzygnięciem Sądu, uznającym za prawidłowe rozstrzygnięcie organów w przedmiocie nakazu doprowadzenia otworów okiennych do stanu poprzedniego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie wszystkich powyższych, a zbagatelizowanych przez organy, z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., okoliczności ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga nałożenia obowiązku wykonania "określonych czynności", a więc czynności zdefiniowanych, zindywidualizowanych w danej sprawie. Brak ustalenia w sprawie prawidłowego stanu faktycznego, nie pozwoli na precyzyjne określenia, na czym ma polegać obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i na czym mają polegać prace zmierzające do usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości. Z tych przyczyn, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracji obu instancji, jak również decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie z dnia [...] czerwca 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uzupełnić materiał dowodowy w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności czy wykonanie przedmiotowych otworów okiennych nastąpiło w warunkach określonych w art. 50 ustawy Prawo budowlanego oraz uwzględnić wymaganą formę współdziałania z konserwatorem zabytków. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę oraz wobec uwzględnienia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania za obie instancje.