II OSK 1401/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 730/21 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 czerwca 2021 r. nr 188/2021 znak:GPB-III.7721.146.2021 PK w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 730/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T. J. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 czerwca 2021 r., nr 188/2021, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 27 kwietnia 2021 r., nr 632/2021, wydaną na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla T. J., obejmującego przebudowę istniejącego siedliska polegającą na rozbudowie o nowy budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy (garaż dla maszyn rolniczych), do realizacji na działce nr [...], obręb [...], położonej w miejscowości N., gmina S.. Sąd wskazał, że planowana inwestycja, obejmuje działki nr 131/14 i 131/15 zlokalizowane w obrębie N. i polega na rozbudowie istniejącego siedliska o nowy budynek mieszkalny i budynek gospodarczy (garaż dla maszyn rolniczych) do realizacji na działce nr [...]. Istniejąca zabudowa wchodząca w skład siedliska, usytuowana jest na działce nr [...] i obejmuje budynek mieszkalny, wiatę i trzy budynki gospodarcze. Działki ewidencyjne, na których zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, położone są na terenie Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, który posiada obowiązujący plan ochrony. Ponadto działka nr [...] oraz część działki nr [...] zlokalizowane są w terenie, gdzie obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 28 lipca 2009 r, nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego [...]), zwana dalej "MPZP". Zgodnie z MPZP ww. nieruchomości znajdują się na terenie o symbolu "23.9 RM" – tereny użytkowane rolniczo – zabudowa zagrodowa. Paragraf 35 ust. 2 pkt 3 lit. b tiret trzeci MPZP stanowi, że na ww. terenie obowiązuje zakaz wprowadzania nowych ogrodzeń i zabudowy (z wyłączeniem wymiany, rozbudowy, przebudowy zabudowy w ramach istniejących siedlisk) w odległości mniejszej niż 50 m od granic kompleksów leśnych większych niż 10 ha. Przedmiotowa inwestycja zaś tego warunku nie spełnia, ponieważ projektowane budynki usytuowane są w odległości mniejszej niż 50 m od granicy lasu zlokalizowanego na działce nr [...]. Sąd wskazał, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę była wynikiem niewykonania przez inwestora postanowienia organu I instancji, wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. Albowiem postanowieniem z 26 marca 2021 r., nr 380/2021, Starosta Zgierski wezwał inwestora m.in. do doprowadzenia inwestycji do zgodności z obowiązującym MPZP w zakresie § 35 ust. 1 pkt 3 lit. a-c oraz § 35 ust. 2 pkt 3 lit. b tiret trzeci, dotyczącym powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz zakazu nowych ogrodzeń i zabudowy (z wyłączeniem wymiany rozbudowy, przebudowy zabudowy w ramach istniejących siedlisk) w odległości mniejszej niż 50 m od granic kompleksów leśnych większych niż 10 ha. W ocenie Sądu, Wojewoda Łódzki w oparciu o przedłożony projekt zagospodarowania terenu słusznie zauważył, że odległość od granicy lasu zlokalizowanego na działce nr [...] wynosi 12,5 m od projektowanego budynku mieszkalnego i 21 m od projektowanego budynku gospodarczego. Planowana zabudowa znajduje się zatem w odległości mniejszej niż 50 m od kompleksu leśnego P., którego powierzchnia przekracza znacznie 10 ha. Tym samym bez wątpienia odległość projektowanych budynków od granicy kompleksu leśnego nie spełnia wymagań zawartych we wskazanej regulacji MPZP. Zarzuty skargi sprowadzają się zaś do twierdzenia, że planowana inwestycja jest rozbudową istniejącego siedliska. Sąd wskazał, że w systemie prawa funkcjonuje pojęcie "siedliska" i "działki siedliskowej", dla których ustawodawca przewidział odrębne, bardziej liberalne reguły sytuowania obiektów budowlanych (ustalenie, że projektowany obiekt wchodzi bądź nie wchodzi w skład zabudowy siedliskowej determinuje zakres czynności prowadzonych w ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy bądź udzielenia pozwolenia na budowę). Jednak w żadnej z ustaw regulujących administracyjną stronę procesu inwestycyjno-budowlanego, w tym w ustawie – Prawo budowlane, a także w MPZP, nie zdefiniowano jednak pojęcia "siedliska" czy "działki siedliskowej". W orzecznictwie panuje zgoda co do tego, że działka siedliskowa to działka, na której rolnik mieszka i pracuje, innymi słowy, jest to baza (zaplecze) gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa składa się z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza itp.), budowli gospodarczych oraz podwórza (por. uchwała SN z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, nr 1, poz. 8; wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2009 r., II SA/Lu 777/08; wyrok WSA w Gdańsku z 27 stycznia 2010 r., II SA/Gd 455/09). Konsekwentnie w orzecznictwie przyjmuje się, że podstawowym elementem siedliska jest budynek mieszkalny. Oznacza to, że warunkiem uznania danej działki za siedlisko jest istnienie na niej choćby jednego budynku, o ile jest to budynek mieszkalny. Bez budynku mieszkalnego nie mogą bowiem funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budynki i budowle rolnicze (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II OSK 609/11). W Słowniku języka polskiego pod pojęciem "siedliska" rozumie się teren czyjegoś zamieszkania, osiedlenia, mieszkanie, dom, siedziba, gniazdo – PWN Warszawa 1981, Tom III, str. 211. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r., sygn. akt III CZP 12/69 (opubl. OSNC 1970 r. nr 3 poz. 39) za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego, a korzystanie z nich polega na jego użytkowaniu. Samo jego przeznaczenie w zasadzie nie przynosi pożytków, nie dostarcza też towarowej produkcji rolnej (por. uchwała SN z 13 czerwca 1984 r., sygn. akt III CZP 22/84, opubl. OSNC 1985 r. nr 1 poz. 8). Z powyższych orzeczeń Sądu Najwyższego, stanowiących przecież dorobek orzeczniczy, którego nie sposób pominąć, jednoznacznie wynika, że siedliskiem jest działka gruntu, na której znajdują się, a więc istnieją, użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Ponadto Sąd wyjaśnił, że wyłączenie spod zakazu zabudowy z § 35 ust. 2 pkt 3 lit. b tiret trzeci MPZP dotyczą tylko takich działań inwestycyjnych jak "przebudowa" (art. 3 pkt 7a P.b.) i "rozbudowa" (art. 3 pkt 6 P.b.) w związku z § 3 pkt 27 MPZP. Zarówno przebudowa, jak i rozbudowa dotyczą obiektu budowlanego już istniejącego. Przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Rozbudowa jest zmianą – powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Z uwagi na brak legalnej definicji tego pojęcia, należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. W konsekwencji Sąd stwierdził, że nie można uznać aby "rozbudowa, przebudowa zabudowy w ramach istniejących siedlisk", o której mowa w MPZP, oznaczała możliwość wprowadzania nowej zabudowy w odległości mniejszej niż 50 m od granic kompleksów leśnych większych niż 10 ha, a zatem inwestycja jest sprzeczna z przepisem § 35 ust. 2 pkt 3 lit. b tiret trzeci MPZP. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie dokonały trafnej wykładni przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz MPZP mających zastosowanie w sprawie. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, dlatego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów, w szczególności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. – § 35 ust. 2 pkt 3 lit. b, skutkujące wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz niewłaściwą wykładnię językową pojęcia "rozbudowy siedliska" czy "rozbudowy działki siedliskowej" niezgodnej z ratio legis przepisów oraz wykładni logicznej oraz językowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 35 ust. 2 pkt 3 lit. b tiret trzeci MPZP, ponieważ choć Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przy wykładni pojęć "siedliska" czy "działki siedliskowej" ustawodawca przewidział odrębne, bardziej liberalne reguły sytuowania obiektów budowalnych; niemniej z uwagi na treść ww. przepisu MPZP, tj. obowiązujący zakaz zabudowy, istniały podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, co też było skutkiem niewykonania w tym zakresie wezwania organu sformułowanego w trybie art. 35 ust. 3 P.b. Przede wszystkim jeszcze raz wymaga przywołania treść § 35 ust. 2 pkt 3 lit. b tiret trzeci MPZP. Zgodnie z tym przepisem na terenie o symbolu "23.9 RM" obowiązuje zakaz wprowadzania nowych ogrodzeń i zabudowy (z wyłączeniem wymiany, rozbudowy, przebudowy zabudowy w ramach istniejących siedlisk) w odległości mniejszej niż 50 m od granic kompleksów leśnych większych niż 10 ha. Z jednej strony przepis ten zawiera zakaz zabudowy, z drugiej zaś – dopuszcza możliwość rozbudowy, przebudowy zabudowy w ramach istniejących siedlisk (wyjątek). W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wyłożył, odwołując się do art. 3 pkt 6 i 7a P.b. w zw. z § 3 pkt 27 MPZP, jak należy interpretować prawnie pojęcia "rozbudowy" i "przebudowy". Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni tą ocenę aprobuje i przyjmuje, że rozbudowa i przebudowa dotyczą istniejących już obiektów budowlanych. Ponadto należy zwrócić uwagę, że ww. przepis MPZP nie stanowi o możliwości "rozbudowy i przebudowy siedliska/działki siedliskowej", lecz właśnie precyzuje, że w ramach istniejącego siedliska może nastąpić "rozbudowa i przebudowa zabudowy", co właśnie wskazuje, że intencją lokalnego prawodawcy było wyłączenie spod zakazu zabudowy możliwości rozbudowy i przebudowy, ale istniejącej zabudowy w ramach siedliska, co niewątpliwie należy odczytywać jako kompromis pomiędzy celami ochronnymi planu miejscowego jeśli chodzi o kompleks leśny o powierzchni większej niż 10 ha; a z drugiej strony – o możliwość zapewnienia określonego rozwoju istniejących siedlisk, które przecież w głównej mierze służą prowadzeniu gospodarstwa rolnego. A zatem z uwagi na treść planu miejscowego w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma pola dla "liberalnej" wykładni MPZP jeśli chodzi o sytuowanie nowych obiektów budowlanych na działce nr [...] i pojęcie "rozbudowy". Wyłączenie spod zakazu zabudowy dotyczy wyraźnie "rozbudowy, przebudowy zabudowy w ramach istniejących siedlisk"; a nie w sposób ogólny "rozbudowy, przebudowy siedliska". Tej ocenie w żadnym razie nie przeczy argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do tego co należy uznać za działkę siedliskową. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że ww. przepis MPZP nie wiąże rozbudowy i przebudowy z samym pojęciem siedliska, lecz wyraźnie eksponuje kwestię "zabudowy" w ramach istniejących siedlisk. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna dotyczy problematyki prawnej wykładni przepisu obowiązującego prawa, który formułuje wyjątek od zakazu zabudowy. Jeśli chodzi o zastosowanie reguł wykładni, to należy wskazać, że wyjątki nie podlegają wykładni rozszerzającej. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy także i z tej przyczyny argumentacja skargi kasacyjnej, wskazująca na zbyt wąskie i zbyt potoczne rozumienie pojęcia "rozbudowa", nie mogła skutecznie prowadzić do podważenia legalności zaskarżonego wyroku. Poza tym z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. W szczególności jako rozbudowę traktuje się powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2024 r., II OSK 190/23; z 28 czerwca 2023 r., II OSK 2414/20; z 17 lipca 2013 r., II OSK 668/12). Wynika z tego, że przedmiotowa inwestycja prawidłowo została zakwalifikowana jako budowa nowych obiektów budowlanych, tj. budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego, i jako taka nie może być zakwalifikowana do rozbudowy i przebudowy zabudowy w ramach istniejącego siedliska. A zatem jeżeli w omawianym zakresie inwestor nie wykonał nałożonego nań obowiązku w trybie art. 35 ust. 3 P.b., to organ architektoniczno-budowlany uprawniony był do zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. i odmowy udzielenia pozwolenia dla inwestycji, której planowana lokalizacja narusza § 35 ust. 2 pkt 3 lit. b tiret trzeci MPZP w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. Natomiast argumentację skargi kasacyjnej odwołującą się do wydania "jakiejś" decyzji o warunkach zabudowy należy uznać za całkowicie chybioną, ponieważ wskazywana decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy nawet przedmiotowej inwestycji, lecz inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i przebudowie istniejącego zjazdu, przewidzianego do realizacji w Łodzi przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] i fragmencie działki drogowej o nr [...] w obrębie [...] – a więc inwestycji o zupełnie innej lokalizacji (w tej sprawie NSA wyrokiem o sygn. akt II OSK 438/22 oddalił skargę kasacyjną). Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 35 ust. 2 pkt 3 lit. b tiret trzeci MPZP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.