II OSK 1389/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 180/23 w sprawie ze skargi P. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie zbadania legalności obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 23 lutego 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 180/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę P. B. (skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie zbadania legalności obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach wskazał, że postępowanie skutecznie wszczęto w 2018 r., a w okresie do września 2023 r. zostało wydane wiele aktów administracyjnych oraz dwa orzeczenia sądowe o charakterze kasatoryjnym. Sąd uznał, że organ administracji nie pozostawał w bezczynności, czy też podejmował działania pozorne zmierzające do przewlekania postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., 35 § 1, 2, 3 k.p.a., art. 36 § 1 i 2 k.p.a. i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji funkcji kontrolnej wobec zaskarżonej czynności organu i nieuwzględnienie skargi, pomimo tego, że jak sam Sąd pierwszej instancji ustalił w okresie od listopada 2020 r. do [...] marca 2021 r. organ nadzoru budowalnego nie podejmował żadnych czynności, a tym samym błędne uznanie że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez tenże organ; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że oceny prawidłowości prowadzenia postępowania przez PINB można dokonywać dopiero od dnia [...] czerwca 2018 r. tj. od daty wszczęcia przez ten organ postępowania w sprawie budynku gospodarczego na działkach [...] i [...] w L., w sytuacji gdy wniosek o zbadanie legalności tego obiektu budowlanego skarżący zawarł już w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., a przy tym z samego zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu wynika, że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2018 r., a w konsekwencji błędne ustalenie, że organ nie dopuścił się w sprawie bezczynności. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne Sądu I instancji, dotyczące wskazania daty wszczęcia postępowania. Wyjaśnić jednak należy, że przyjęta przez organ administracji i Sąd data [...] czerwca 2018 r. jako data skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego wynika z okoliczności, że postępowanie wywołane wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. miało inny zakres przedmiotowy bowiem dotyczyło zbadania legalności robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący już po wydaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. wstrzymującego prowadzone roboty budowlane oraz zobowiązującego inwestorkę do przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wskazał, że postępowanie winno dotyczyć ponadto legalności realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przed rozbudową. Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 282/17 wskazał, że skoro w ocenie skarżącego inwestorka dysponując jedynie pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego z 1977 r. wybudowała budynek mieszkalny i to na innej działce niż wskazana w pozwoleniu, obecnie zaś budynek ten podlega za zgodą PINB w C. rozbudowie jako mieszkalny to organ winien prawidłowo przeanalizować wszystkie prawne i faktyczne okoliczności sprawy. Po kolejnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 211/18 organ administracji ostatecznie wszczął postępowania w dniu [...] czerwca 2018 r. w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego, istniejącego przed rozbudową. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące daty wszczęcia postępowania są nieusprawiedliwione. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Zatem odnosząc się do pierwszego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił charakter prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, dokonując szczegółowej analizy wydanych w sprawie decyzji, postanowień i wyroków sądu administracyjnego, słusznie uznając, że choć organ I instancji popełnił szereg błędów o charakterze i formalnym i materialnym (dotyczy to również organu II instancji), to jednakże nie sposób zarzucić, że pozostawał w bezczynności, czy też podejmował działania pozorne, zmierzające do przeciągnięcia postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.