II OSK 1387/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2637/22 w sprawie ze sprzeciwu Ł. D. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2022 r., nr 1171/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2637/22, oddalił sprzeciw Ł. D. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2022 r., nr 1171/22, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania J. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 27 grudnia 2012 r., nr 257/12, odmawiającej wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. P. [...] w K. [...], gm. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Ł. D., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący, na podstawie art. "174 pkt 1 i pkt 2" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. "151" p.p.s.a., poprzez oddalenie sprzeciwu, podczas gdy zachodzą przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB); 2) naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze i twierdzeń skarżącego i uznanie, że organ wyjaśnił wszelkie okoliczności sprawy, które to lakoniczne odniesienie się skutkuje uniemożliwieniem bądź przynajmniej znacznym utrudnieniem możliwości zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd I instancji do uznania, że organ administracji publicznej słusznie uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, przy czym Sąd I instancji jedynie powielił stanowisko organu; 3) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie za organem, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i koniecznym było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy przesłanki uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie zostały spełnione; 4) naruszenie art. 136 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie był władny we własnym zakresie uzupełnić postępowania dowodowego, podczas gdy było to możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno także wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Stosownie bowiem do dyspozycji ostatniego powołanego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania przez WINB decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w jej uzasadnieniu w sposób należyty wyjaśniono przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. WINB rozstrzygając sprawę nie mógł nie uwzględnić okoliczności ustalonych w toku prowadzonego postępowania nadzwyczajnego, wynikających z akt sprawy, a mianowicie tego, że przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 4 lipca 2001 r., nr 531/2001), na co wskazuje m.in. znajdująca się w dokumentacji projektowej "Mapa sytuacyjno-wysokościowa dla celów projektowych", sporządzona przez geodetę uprawnionego D. P., a także stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1372/19, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 928/18, oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 21 lutego 2018 r., znak: DOA.7110.888.2016.MMS, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 4 lipca 2001 r., nr 531/2001. NSA w powołanym wyżej wyroku zauważył, że "udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który został już wybudowany, nie jest równoważne zalegalizowaniu takiego obiektu budowlanego. Jak wynika z art. 48 Prawa budowlanego, niezależnie od zmian w jego brzmieniu od początku obowiązywania tego przepisu, samowolą budowlaną było wybudowanie lub budowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z art. 28, a później art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, rozpoczęcie robót budowlanych było możliwe nie wcześniej niż przed wydaniem najpierw ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, później decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem zastosowaniu art. 48 Prawa budowlanego i innych przepisów, będących jego konsekwencją (przepisów dotyczących likwidacji samowoli budowlanej, czyli nakazania rozbiórki lub zalegalizowania obiektu budowlanego), nie mogło stać na przeszkodzie to, że po rozpoczęciu robót budowlanych lub po ich zakończeniu została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Należy też wyraźnie podkreślić, że (...) odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 4 lipca 2001 r. o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego nie może być uznana za zalegalizowanie samowolnie, czyli bez wymaganego pozwolenia na budowę, wybudowanego obiektu budowlanego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewadliwa była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że pominięcie przez organ powiatowy tak istotnej okoliczności, jak wzniesienie przedmiotowego budynku przed wydaniem pozwolenia na budowę, prowadzi do wniosku o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), choć nie zostało to w sposób wyraźny wyartykułowane przez organ odwoławczy. Jednocześnie zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania, w ramach procedury określonej w art. 48 Pr.bud., czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie, organ odwoławczy nie mógł samodzielnie uzupełnić postępowania dowodowego. Przy czym, autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia art. 136 k.p.a., nie wyjaśnił w sposób należyty, czego konkretnie miałoby dotyczyć uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczył się jedynie do wskazania, że było ono możliwe do przeprowadzenia. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast przeprowadzenie przez ten organ w całości postępowania legalizacyjnego, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Na zasadność prowadzenia postępowania legalizacyjnego wskazuje także sam skarżący kasacyjnie. Uwzględnienie stanowiska forsowanego przez skarżącego kasacyjnie, co do istnienia braku przeszkód do wydania przez WINB rozstrzygnięcia, skutkowałoby tym, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, a sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwały zatem zarzuty naruszenia art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Sąd w składzie obecnie orzekającym, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Wyjaśnił dlaczego w jego ocenie zaskarżona decyzja odpowiada prawu. To, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z oceną wyrażoną przez Sąd nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., a także ww. przepisów postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy niewadliwie ustalił stan faktyczny, pod kątem zastosowania dyspozycji z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnoszący skargę kasacyjną całkowicie bezzasadnie zarzuca naruszenie art. 151 p.p.s.a. Po pierwsze, przepis ten ma charakter wynikowy i jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi; naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Po drugie, Sąd I instancji nie stosował ww. przepisu; podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 151a § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.