II OSK 1379/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 566/21 w sprawie ze skargi I.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 stycznia 2021 r., nr 67/OPON/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 8 grudnia 2021 r., VII SA/Wa 566/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę I.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 stycznia 2021 r. nr 67/OPON/2021, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w wyniku wniosku M.W. (inwestor), Starosta Nowodworski (Starosta, organ I instancji) decyzją z 22 października 2019 r., nr 602/2019, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu gotowego "[...]" oraz budynku usługowego - warsztat samochodowy, na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...]. 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 566/21 kolejno wskazano, że odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie, wnieśli I.S. i J.S., a Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda, organ odwoławczy) powołaną na wstępie decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm.; uPb) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda na etapie postępowania odwoławczego, postanowieniem zlecił Staroście przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Pismem z 5 maja 2020 r. organ I instancji przekazał uzupełnioną dokumentację projektową wraz ze stanowiskiem inwestora zawartym w piśmie z 6 kwietnia 2020 r. Dalej organ odwoławczy r. wzywał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego, inwestor w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego przedkładał stosowne dokumenty. 2.3. W wyroku zrekapitulowano motywy decyzji organu II instancji. Wojewoda zaznaczył, że na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części terenu gminy [...] - etap II, przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] nr X/57/2019 z 9 lipca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego 2019 poz. 9979; MPZP), zgodnie z którym działki nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], leżą w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla ww. terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustala się podstawowe przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa w zakresie usług nieuciążliwych (§ 17 pkt 1 MPZP). Wskazał, że ilekroć w przepisach MPZP jest mowa o usługach "nieuciążliwych" – należy przez to rozumieć usługi niezaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie powodujące przekraczania standardów jakości środowiska oraz uciążliwości poza terenem, do którego prowadzący działalność posiada tytuł prawny (§ 3 pkt 10 MPZP). Zaznaczył organ odwoławczy, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowa budynku usługowego - warsztat mechaniki samochodowej, diagnostyka i serwis samochodów osobowych. Oba budynki oddzielnie zostały zaprojektowane w zabudowie wolnostojącej, co jest zgodne z § 17 pkt 1 i 2 MPZP. Wyjaśnił ponadto Wojewoda, że w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: - wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 17,45% przy maksymalnym 30% powierzchni działki budowlanej; - wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy w granicach działki budowlanej równa się 0,1745 przy maksymalnym 0,9 i minimalnym 0,01 (§ 17 pkt 4 lit. b-d MPZP). Ponadto wysokość budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym wynosi 6,46 m a budynku usługowego parterowego - 5,12 m przy maksymalnej wysokości 11 m i założeniu maksymalnie 2 kondygnacji nadziemnych oraz poddasza użytkowego (§ 17 pkt 4 lit. e MPZP). Budynki zostały usytuowane zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu (§ 17 pkt 4 lit. f MPZP). Wskazał również, że zaprojektowano dla budynku usługowego dach dwuspadowy o kącie nachylenia 20° i dach kopertowy dla budynku mieszkalnego o kacie 25°, co jest zgodne z § 17 pkt 4 lit. g MPZP. Dalej wyjaśnił, że spełniona została obsługa komunikacyjna działki budowalnej i warunki parkingowe na podstawie § 12 MPZP, tj. zaprojektowano 2 miejsca do parkowania na 1 lokal mieszkalny a dla stacji obsługi samochodów 4 miejsca do parkowania na 1 stanowisko naprawcze, co łącznie wynosi 10 miejsc postojowych (§ 12 ust. 3 MPZP). Podniósł również organ odwoławczy, że spełniona została obsługa działek budowlanych w zakresie infrastruktury technicznej (§ 13 pkt 2-7 MPZP). Zaprojektowano zaopatrzenie w wodę obiektów budowlanych ze zbiorczej sieci wodociągowej. Zaprojektowano odprowadzenie ścieków bytowych, komunalnych z obiektów budowlanych w systemie rozdzielczym do zbiorowej sieci kanalizacyjnej. Zaprojektowano odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do ziemi poprzez infiltrację powierzchniową w granicach własnej nieruchomości. Zaprojektowano zaopatrzenie w gaz z istniejącej sieci gazowej, a w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej. Zaprojektowano zaopatrzenie w ciepło z indywidualnych źródeł ciepła. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda stwierdził, że sporna inwestycja obu budynków jest zgodna z ustaleniami obowiązującego MPZP. 2.4. W wyroku ustalono, iż Wojewoda dalej wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065, rozp. MI 2002), jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Projektowany budynek mieszkalny został zlokalizowany: 4,00 m od granicy działek nr ew. [...] i [...] oraz 14,32 m od granicy działki nr ew. [...]. Natomiast projektowany budynek usługowy został zlokalizowany: ścianą bez okien i drzwi - 3,10 m od granicy działki nr ew. [...] i [...] oraz 14,82 m od granicy działki nr ew. [...]. Wojewoda wskazał ponadto, że warunki ochrony przeciwpożarowej dotyczącej strefy pożarowej w budynku niskim przeznaczonym na warsztat samochodowy - zostały zachowane i szczegółowo opisane w pkt 13 projektu budowlanego (s. 6). Organ odwoławczy, biorąc pod uwagę zarówno warunki techniczne, jak i ustalenia MPZP oraz analizę obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, stwierdził że lokalizacja przedmiotowej budowy nie narusza przepisów § 13, § 57-60 ww. rozporządzenia dotyczących zacienienia i ograniczenia dopływu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na sąsiednich działkach. Wojewoda stwierdził ponadto, że projektowana inwestycja, spełnia wymogi określone w MPZP oraz określone rozp. MI 2002, w kwestii normatywnych odległości od granicy działki strony skarżącej. W jego ocenie usytuowanie projektowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinny oraz budynku usługowego – warsztatu samochodowego, nie zakłóci ponad przeciętną miarę możliwości zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości strony skarżącej. Wyjaśnił ponadto, że zgodnie z § 2 ust. 1-2 oraz § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71, rozp. RM 2010), budowa budynku usługowego - warsztatu samochodowego, nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też ww. inwestycja stanowi zabudowę usługową w zakresie usług nieuciążliwych (§ 3 pkt 10 MPZP). Zdaniem Wojewody, twierdzenie przez stronę skarżącą, że "definiowana w uchwale nieuciążliwość prowadzonej działalności usługowej wskazuje na to, iż warsztat samochodowy - w myśl powyższego przepisu prawnego - stanowi działalność uciążliwą, wpływającą na jakość środowiska i komfort mieszkańców" - nie znajduje potwierdzenia w przepisach obowiązujących przepisów prawa. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 ust. 4 uPb. Złożony przez niego projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 uPb. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 uPb, o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego z określonymi w nich terminami ważności. Inwestor przedłożył także oświadczenie projektanta, złożone na podstawie art. 20 ust. 4 uPb, o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. 2.5. W wyroku wskazano, że konkludując Wojewoda podniósł również, że strony mogły zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia, składać wnioski i zastrzeżenia. W ocenie organu odwoławczego, realizacja każdego obiektu budowlanego wiąże się z określonymi ograniczeniami dla nieruchomości sąsiednich. Jednakże powyższe nie może ograniczać prawa inwestora do zabudowy działki w sposób zgodny z przepisami, wynikającego m.in. z art. 4 uPb. Zdaniem Wojewody, w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm uPb i rozp. MI 2002. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Wyjaśnił również, że nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych innych osób, a nie interesów faktycznych. 3.1. Dalej w wyroku VII SA/Wa 566/21 przywołano, że I.S. wniosła skargę do WSA w Warszawie na w/w decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3.2. Skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uPb poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z MPZP; b) art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z § 17 pkt 1 w zw. z § 25 ust. 2 pkt - 15 MPZP przez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pomimo tego, że nie dokonano prawidłowego ustalenia, że usługi, jakie mają być świadczone w ramach przedmiotowej inwestycji mają mieć charakter "usług nieuciążliwych" w rozumieniu MPZP, co oznacza, że organ architektoniczno-budowlany nie dokonał w sposób należyty sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami MPZP w zakresie uciążliwości bądź nieuciążliwości usług mających być świadczonych w ramach inwestycji, od czego zależało zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę; c) art. 6 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji niezgodnie z ustaleniami MPZP; d) art. 7 i 8 K.p.a., poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający interes społeczny i słuszny interes strony, a także poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej; e) art. 7 w zw. z art 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dokonania prawidłowych ustaleń w przedmiocie rodzaju usług, jakie mają być świadczone w warsztacie samochodowym, w tym brak jakiejkolwiek inicjatywy mającej na celu zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na przeprowadzenie oceny, czy usługi, które mają być świadczone w warsztacie samochodowym mają charakter "usług uciążliwych" w rozumieniu obowiązującego MPZP; f) art. 7 w zw. z art. 8, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 86 art. 89 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin miejsca planowanej inwestycji pod kątem jej oddziaływania na sąsiednie działki, a także nieprzeprowadzenie rozprawy, na której doszłoby do przesłuchania stron i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, co mogłoby się przyczynić do zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego stanowiącego należytą podstawę do wydania decyzji, w tym poczynienia ustaleń w zakresie tego, czy świadczone usługi mogą być uznane za "usługi nieuciążliwe" w rozumieniu obowiązującego MPZP; g) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na błędnym przywołaniu orzecznictwa sądów administracyjnych, które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a przez to niewłaściwe ustalenie wniosków wynikających z tego orzecznictwa dla zaskarżonego rozstrzygnięcia; h) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, mimo braku do tego przesłanek. 3.3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. 3.4. Pismem z 16 sierpnia 2021 r. uczestnik postępowania M.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma inwestor przedstawił stanowisko na poparcie oddalenia skargi. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że usytuowanie projektowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinny oraz budynku usługowego - warsztatu samochodowego, nie zakłóci ponad przeciętnej miary możliwości zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości strony skarżącej. Zdaniem tegoż sądu, zasadnie przyjął organ odwoławczy, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone art. 32 ust. 4 uPb, a złożony przez niego projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 uPb. Sąd wojewódzki uznał, że projekt ten jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 uPb. Inwestor przedłożył także oświadczenie projektanta, złożone na podstawie art. 20 ust. 4 uPb, o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. 4.3. W ocenie sądu pierwszej instancji można przyjąć, że projektowany sporny warsztat samochodowy będzie mieścił się w zakresie pojęcia "usługa nieuciążliwa", gdyż: - inwestycja spełnia wszelkie warunki prawne i techniczne wynikające z obowiązujących przepisów prawa; - z projektu wynika, że warsztat samochodowy nie jest warsztatem dużym, nadmiernie rozbudowanym; jest zapewnione miejsca do parkowania i stanowiska naprawcze; tuż obok planowany jest również budynek mieszkalny jednorodzinny; - ze względu na usytuowanie w terenie (lokalizacja wjazdów, bram) nie będzie w sposób nadmierny zakłócał nieruchomości sąsiednich; - inwestor nie planuje w nim usług blacharskich i lakierniczych (por. pismo inwestora, k. 58), - teren na którym ma powstać inwestycja nie jest nadmiernie zabudowany (zabudowana jest jedynie nieruchomość sąsiednia – skarżącej). 4.4. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że to, iż nie zostały przekroczone administracyjne normy zakłóceń (uciążliwości) inwestycji, nie wyłącza możliwości oceny, dokonywanej na gruncie art. 144 K.c., że zakłócenia mogą w przyszłości przekraczać "przeciętną miarę". Tym niemniej sąd a quo uznał, że podnoszone w skardze argumenty (możliwe emisja hałasu, zbadanie przez biegłego stopnia "uciążliwości") wskazują na zdarzenia przyszłe, niepewne, które mogą być ewentualnie podnoszone w postępowaniu przed sądami powszechnymi w sytuacji występowania rzeczywistych nadmiernych immisji związanych z faktycznym funkcjonowaniem warsztatu samochodowego. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli [...] i [...] – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu – zaskarżając te orzeczenie w całości. 5.2. Powyższemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucają: a) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo ewidentnego naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ polegało na zaaprobowaniu przez sąd wadliwego, nierzetelnego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy obu instancji, co do możliwości realizacji inwestycji na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...] gm. [...]; b) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo ewidentnego naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd zaaprobował nierzetelne postępowanie dowodowe i ustalenia faktyczne, skutkujące uznaniem spełniania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp, zasada dobrego sąsiedztwa); c) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 84 "k.p.c." odstąpienie od badania możliwego wpływu działania zakładu mechanicznego na środowisko przez biegłego z zakresu ochrony środowiska, w szczególności ocen oddziaływania na środowisko; d) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz § 3 pkt 10 "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" przez nieprawidłowego uznanie, że usługi zakładu mechanicznego stanowią usługi nieuciążliwe i usługi o charakterze lokalnym konieczne do zaspokajania potrzeb ludności. 5.3. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnoszą: a) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; b) o zasądzenie od organu na rzecz "skarżącego" zwrotu kosztów postępowania oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; c) wyznaczenia rozprawy w niniejszej sprawie; d) jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa wnoszą o przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów; • ulotki reklamowej zakładu mechanicznego M.W., • raportu oraz opinii sporządzonych przez organy Unii Europejskiej w 2020 i 2021 r. (dostęp Online: zob. www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/pI/FTU_2.5.5.pdf); samo porównanie napędów spalinowych i elektrycznych jest jednoznaczne dla wpływu na środowisko (zob. nis.conn.pl/userfiles/editor/nauka/072017_n/Krol.pdf). 5.4. Zdaniem skarżących kasacyjnie ani organ, ani też sąd nie wyjaśnili, jaki dokładnie rodzaj zakładu mechanicznego prowadzić będzie inwestor, w związku z czym nie da się de facto ustalić wpływu na środowisko. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że usługi o charakterze lokalnym i nieuciążliwym, które mogą stanowić dopełnienie potrzeb dzielnic mieszkaniowych to usługi, które potrzebne i konieczne są do codziennego funkcjonowania, np. małe sklepy spożywcze, piekarnie, apteki, usługi fryzjera, lekarza, aczkolwiek nie można uznać, iż warsztat samochodowym jest usługą podstawową i może stanowić dopełnienie dzielnic mieszkaniowym. 5.5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestora wniesiono o jej oddalenie. Jego zdaniem obawy skarżących mają charakter czysto hipotetyczny i w obecnym stanie faktycznym nie jest możliwe ich zweryfikowanie w drodze obiektywnych środków dowodowych. W ocenie inwestora trudna do zaakceptowania jest również konstatacja zarzucająca sądowi wojewódzkiemu, że nie ustalił on jakiego rodzaju zakład mechaniczny prowadzić będzie inwestor, wymieniając wśród możliwych zakłady lakiernicze, blacharskie, wulkanizatorskie itd. Inwestor przedłożył projekt budynku usługowego - "warsztat mechaniki samochodowej, diagnostyka i serwis samochodów osobowych". Oznacza to, że wprost określono zakres usług, jaki będą prowadzone i jest to właśnie mechanika samochodowa. 5.6. Pismem z 5 grudnia "2024" r. (omyłkowo zapewne wskazano na rok 2024 r. zamiast 2025 r.) pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o zmianę terminu rozprawy zaplanowanej na dzień [...] marca 2025 r. z uwagi na wcześniej wyznaczoną rozprawę przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Śródmieścia w tym samym dniu. Sąd Naczelny na rozprawie postanowił oddalić powyższy wniosek. 5.7. Obecny na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania M.W. podtrzymał argumentację podniesioną w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, nadto część zarzutów kasacyjnych nie poddaje się kontroli. 6.2. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wniosek złożony przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie z 5 marca "2024" r. o odroczenie rozprawy, motywowany wyznaczeniem na ten sam dzień rozprawy przed sądem rejonowym, został oddalony już z tego tylko względu, że pełnomocnik nie wyjaśnił dlaczego jest on składany tak późno w sytuacji, gdy znacznie wcześniej wiedział o wyznaczonej na ten sam dzień rozprawie przed sądem powszechnym (dowód: zawiadomienie SR z 17 grudnia 2024 r.) i mógł wcześniej powiadomić, że nie będzie mógł stawić się na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 19 marca 2025 r., uwzględniając ponadto okoliczność, że już uprzednio prośbę pełnomocnika o zmianie terminu rozprawy, motywowaną zaplanowanym wyjazdem urlopowym, Sąd Naczelny uwzględnił. 6.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 135 Ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 Ppsa jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). W niniejszej sprawie zapadł wyrok oddalający skargę, zatem zarzut naruszenia art. 135 Ppsa nie mógł być skuteczny, skoro tego przepisu sąd wojewódzki nie stosował. 6.4. Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Powołane w ramach tej podstawy kasacyjnej przepisy K.p.a. określają obowiązki organów administracji publicznej w ramach administracyjnego postępowania dowodowego. Dlatego też dla skuteczności takiego zarzutu niezbędne jest wykazanie jakie okoliczności faktyczne nie zostały ustalone w toku postępowania, jakie dowody nie zostały ocenione przez organ prawidłowo i jakie tego typu uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Treść zarzutów, które skarżący kasacyjnie stawiają zaskarżonemu wyrokowi, sprowadza się w istocie do zakwestionowania stanowiska wyrażonego przez oba organy i zaaprobowanego przez sąd co do zgodności inwestycji z obowiązującym MPZP. Zdaniem skarżących kasacyjnie, sąd winien precyzyjnie ustalić jaką działalność będzie prowadził inwestor i przeprowadzić dowód z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska celem ustalenia oddziaływania na środowisko (nieistniejącego) warsztatu. W pierwszej kolejności wskazać należy, jak trafnie zaznaczył Wojewoda Mazowiecki, że na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części terenu gminy [...] - etap II, przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] nr X/57/2019 z 9 lipca 2019 r. (MPZP), zgodnie z którym działki nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], leżą w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem [...] – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem Sądu Naczelnego, rację mają również organy, i w ślad za nimi sąd pierwszej instancji twierdząc, że sporna inwestycja obu budynków jest zgodna z ustaleniami obowiązującego MPZP. Skarżący zarzucają nadto sądowi, że nie ustalił on jakiego rodzaju zakład mechaniczny prowadzić będzie inwestor, wymieniając wśród możliwych zakłady lakiernicze, blacharskie, wulkanizatorskie itd. Tego rodzaju konstatacja – jak trafnie podniósł inwestor w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną – jest nietrafna. Inwestor przedłożył projekt budynku usługowego, określonego jako "warsztat mechaniki samochodowej, diagnostyka i serwis samochodów osobowych". Oznacza to, że wprost określono zakres usług, jaki będą w nim prowadzone. Na tym samym obszarze, jak wyłuszcza niejednokrotnie inwestor, znajduje się co najmniej kilkanaście warsztatów i serwisów samochodowych, samo zaś przekonanie skarżących kasacyjnie o tym, jakie usługi w tym terenie są potrzebne, a jakie zbędne, ma charakter subiektywny. 6.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, a inwestycja słusznie została uznana za nienależącą do uciążliwych w rozumieniu obowiązujących przepisów, jest zgodna z MPZP, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, zaświadczenia, pozwolenia i sprawdzenia, toteż decyzja o pozwoleniu na budowę była w pełni prawidłowa. Podkreślić należy, że kwantyfikowanie usług jako nieuciążliwych w ustaleniach MPZP nastąpiło poprzez odesłanie do stosowania w tym aspekcie przepisów rozp. RM 2010, zarzutu zaś błędnego zakwalifikowania spornego budynku w świetle tej regulacji, w skardze kasacyjnej nie sformułowano. 6.6. Sąd pierwszej instancji nie mógł także dopuścić się naruszenia art. 7 K.p.a. nie uwzględniając przy wydawaniu wyroku interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, bowiem wydając zaskarżony wyrok sąd ten nie stosował przepisów K.p.a., lecz jedynie kontrolował ich zastosowanie przez organ administracji publicznej orzekający w sprawie. Niewątpliwie organ odwoławczy odniósł do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a jednocześnie ocenił tym samym zastrzeżenia, uwagi i zarzuty odwołujących się. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane w zaskarżonym wyroku rozważania organów świadczą o tym, że jak trafnie uznał to sąd pierwszej instancji, nie doszło w opisanym zakresie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zatem uznać, że organy administracji pozostawiły zastrzeżenia i uwagi strony, jak też zarzuty odwołania skarżącej bez należytego wyjaśnienia. Dlatego też nie można również temu sądowi skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. 6.7. Całkowicie nietrafne jest zarzucanie sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 61 § 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293 ze zm., Upzp), czyli tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, każdy podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości ma prawo do jej zabudowy zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu zawiera warunki, na jakich może następować korzystanie z przeznaczenia terenu objętego tym planem. Ustalając przeznaczenie terenu, stanowi jednocześnie o tym, jakie muszą być spełnione warunki w zakresie możliwości stosowania tego planu. Ustalając dla danego terenu przykładowo funkcję budowlaną, w planie ustala się również warunki zabudowy w ramach tego podstawowego przeznaczenia. Takie szczegółowe kwestie mogą być normowane wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 Upzp jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na danym terenie. Ustawodawca przewidział jednocześnie, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zagospodarowanie nieruchomości może nastąpić na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na wniosek przyszłego inwestora. Zasada dobrego sąsiedztwa ujęte w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp ma zastosowanie wyłącznie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W żadnym wypadku nie można jej odnosić do warunków określonych przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak czynią to skarżący kasacyjnie. Fakt, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego powoduje, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, a ustalenia szczegółowe obowiązującego planu, winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 13 października 2017 r. II OSK 2495/16, LEX nr 2450746 czy z 21 stycznia 2021 r. II OSK 2358/20, LEX nr 3161703). 6.8. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia "art. 84 k.p.c.", autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił znaczenia takiego skrótu. Należy przy tym podnieść, że autor skargi kasacyjnej, powołując na zarzut wskazany w pkt II.c), a dotyczący odstąpienia od badania możliwego wpływu działania zakładu mechanicznego na środowisko przez biegłego z zakresu ochrony środowiska, nie wskazał odpowiedniego przepisu K.p.a., który umożliwia postawienie takiego zarzutu. 6.9. Wreszcie, nie poddaje się kontroli ostatni zarzut skargi kasacyjnej, gdzie sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" (bez wskazania nazwy aktu normatywnego – uwaga Sądu) oraz "par. 3 pkt 10. Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Rzecz w tym, że w skardze kasacyjnej nie zostało wskazane, o jaki konkretnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego chodzi, przyjmując nawet, ze chodzi o MPZP, to przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przepisami prawa materialnego, a to wymagałoby sformułowania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa. Sąd kasacyjny nie może domyślać się intencji strony, a wszelkie niestaranności sformalizowanego wszak środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, obciążają stronę. Takiemu działaniu, jak uczyniono to w pkt II. d) skargi kasacyjnej odnośnie podstaw kasacyjnych, nie towarzyszy – wbrew nakazowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – uzasadnienie podstawy kasacyjnej, a to nie pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej w powyższym zakresie. 6.10. Sąd Naczelny, na podstawie art. 106 § 3 Ppsa, odmówił dopuszczenia i przeprowadzenia wnioskowanego przez strony skarżące kasacyjnie dowodu z ulotki reklamowej zakładu mechanicznego M.W. oraz dowodu z raportu oraz opinii sporządzonych przez organy Unii Europejskiej w 2020 i 2021 r., uznając że nie zachodzą przesłanki z przywołanego przepisu. 7.W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.