II OSK 1361/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 315/23 w sprawie ze skargi K. G.-O. i R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 315/23, po rozpoznaniu skargi K. G.-O. i R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2023 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia 22 listopada 2022 r., nr [...]. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, decyzją z dnia 22 listopada 2022 r. Wójt Gminy O., po rozpatrzeniu wniosku D. N., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr. ewid. [...], obręb ewidencyjny N., Gmina O. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: R. O., G. G.-O., A. B., A. B., J. B. i M. B. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 12 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.". W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona przez organ I instancji analiza nie budzi wątpliwości, a wszystkie wymagane przepisami parametry zostały szczegółowo uzasadnione. W skardze na ww. decyzję R. O., G. G.-O., A. B., A. B., J. B. i M. B. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności zastrzeżenia Sądu wzbudziła kwestia prawidłowości określenia w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawne sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) - dalej: "rozporządzenie",, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się ustalenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu jeżeli wynika z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2 § 5). Z części tekstowej analizy wynika, że wnioskowana działka położona jest w terenie o dużym zróżnicowaniu parametrów, gdzie średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 11%, zaś maksymalny wskaźnik zabudowy to 27%. Przyjęto wskaźnik wielkości nowej zabudowy do powierzchni działki od 11% do 15,5% na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia wskazując, że przyjęty parametr umożliwi zabudowę zgodnie z wnioskiem inwestora, zaś na analizowanym terenie występuje duże zróżnicowanie omawianego parametru. W ocenie organów orzekających w sprawie dopuszczalne było takie wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy. Wątpliwości Sądu meriti budzi także kwestia prawidłowości określenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (ust. 2 § 6). Z części tekstowej analizy wynika, że średni wskaźnik szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 12,7 m, co z tolerancją 20% daje przedział od 10,2 m do 15,2 m, natomiast średni wskaźnik dla budynków mieszkalnych to 15,1 m, co z tolerancja 20% daje przedział od 12,1 m do 18,1 m. Na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia organy przyjęły wskaźnik dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej budynku w zakresie od 12,1 m do 20 m wskazując, że inwestor zamierza zrealizować budynki o szerokości elewacji frontowej 20 m, zaś w obszarze analizowanym występują budynki o dużym zróżnicowaniu ww. parametru. Ponadto Sąd Wojewódzki powziął wątpliwości, co do prawidłowości określenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4). Średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na analizowanym terenie wyniósł 4,2 m, natomiast najwyższa wartość wskazana w analizie to 6,5 m. W analizie przyjęto, że możliwa do ustalenia dla przedmiotowej inwestycji wartość mieści się w przedziale od 4,2 m do 6,5 m – z uwagi na wskaźniki występujące w obszarze analizowanym. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie kwestionuje uprawnienia organu do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy na poziomie odbiegającym od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Uprawnienie to wynika wprost z przepisów rozporządzenia. Odstępstwa takie, jako wyjątki od zasady, winny być jednak szczegółowo umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn), wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne i przekonujące powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie, które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy wartość wskaźnika odbiegająca od wartości średniej, będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Zdaniem Sądu meriti, podane przez organy okoliczności nie są wystarczające dla uzasadnienia odstąpienia od ustalenia wskaźnika średniego. Fakt, że w obszarze analizowanym występują wyższe wskaźniki niż średni oraz że wskaźniki te mają zróżnicowany poziom nie wyjaśnia, że przyjęcie wskaźnika wyższego niż średni służy zachowaniu ładu przestrzennego. Organ I instancji nie wyjaśnił swojego stanowiska we wskazanym zakresie, a Kolegium nie skontrolowało prawidłowości tego działania. Sąd Wojewódzki zauważył, że możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. W niniejszej sprawie odstąpienie od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, organ I instancji uzasadnił przede wszystkim faktem, że w obszarze analizowanym ma miejsce zróżnicowanie ww. parametrów. W ocenie Sądu pierwszej instancji argumentacja przedstawiona przez organy we wskazanym zakresie nie uzasadnia odstąpienia od średniego wskaźnika zabudowy. W kontekście poczynionych uwag, przedstawioną w uzasadnieniu decyzji argumentację Sąd meriti uznał za zbyt ogólnikową i nie pozwalającą na skontrolowanie, czy odbiegające od wartości średnich, wielkości ustalonych parametrów będą zapewniać zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. N. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez wadliwe ustalenie, iż wskazane w powołanych przepisach podstawy wydania warunków zabudowy nie zostały wypełnione, a tym samym decyzje wydane przez organy w administracyjnym toku postępowania były wadliwe i należało je uchylić; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 P.p.s.a. z tego powodu, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do stanowisk wszystkich zainteresowanych w sprawie, w szczególności stanowiska uczestnika postępowania, w którym to uczestnik odniósł się do każdego z zarzutów skarżących merytorycznie, co zostało zupełnie zbagatelizowane, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w takiej sytuacji skarżący kasacyjnie nie poznał argumentacji prawnej Sądu co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, która była podstawą zaskarżonego wyroku, a wówczas orzeczenie Sądu nie poddaje się kontroli; b) art. 151 P.p.s.a. poprzez brak oddalenia skargi, podczas gdy skarga powinna być oddalona z powodu zarzutów wskazanych powyżej. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie (na podstawie art. 188 P.p.s.a.) co do istoty poprzez rozpoznanie skargi złożonej przez skarżących K. G. — O., R. O., A. B., A. B., J. B., M. B. oraz oddalenie skargi wyżej wskazanych skarżących; ewentualnie: 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz 3. zasądzenie od skarżących K. G. — O., R. O., A. B., A. B., J. B., M. B. na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa skarżącego kasacyjnie przez radcę prawnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Powyższe oznacza także, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych w niej zarzutów powoduje, że zarzuty te muszą być prawidłowo i precyzyjnie sformułowane. Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wszystkie elementy wymagane art. 141 § 4 P.p.s.a. znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli. Co istotne, z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15, ONSAiWSA 2019, nr 1, poz. 9). W konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, który dla skuteczności zarzutu jego naruszenia, powinien być powiązany z naruszeniem innych przepisów, mających zastosowanie w sprawie, które naruszył Sąd, a które to powodowały niezasadność skargi i konieczność jej oddalenia. Dodatkowo należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 151 P.p.s.a. ponieważ uwzględnił skargę na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Odnotować też trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że w przypadku spełnienia normatywnych wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy. W zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy ustalenie każdego z parametrów nowej zabudowy, w tym m.in. dotyczącego wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, może nastąpić na trzy sposoby, to jest poprzez ustalenie ścisłej, obowiązującej wielkości tego parametru, poprzez ustalenie wartości granicznych pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja i poprzez ustalenie wielkości maksymalnej. Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności (wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1184/20, LEX nr 3117012). Z rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, iż parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17 LEX nr 2464380; z 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, LEX nr 2778085; z 27 lutego 2020 r., II OSK 61/19, LEX nr 3027087). Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, odstąpienie od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, nie zostało szczegółowo uzasadnione, ani w decyzji organu pierwszej instancji, ani w decyzji odwoławczej SKO w Bydgoszczy. Organ odwoławczy poza ogólnym stwierdzeniem, że odstąpienie od wartości średniej wynika z analizy, przy jednoczesnym wskazaniu pojedynczych nieruchomości na których znajduje się zabudowa o parametrach większych niż średnia w obszarze analizowanym, nie wykazał konkretnych okoliczności, które przemawiałyby za ustaleniem spornych parametrów w wartości przekraczającej średnią w obszarze analizowanym. Za takie nie można bowiem uznać ogólnego stwierdzenia o zachowaniu ładu przestrzennego, bez wykazania jakie to okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały zastosowanie takiego zabiegu. Nie znajduje także potwierdzenia w wynikach analizy twierdzenie, że sporne parametry są charakterystyczne dla obszaru analizowanego. Gdyby tak bowiem było, nie zachodziłaby potrzeba ich ustalenia na zasadzie wyjątku. Ustalenie odmiennych niż średnie przedstawionych powyżej parametrów inwestycji nie może być uznana za prawidłowe, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika danego parametru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika nowej zabudowy. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. W uzasadnieniu uchylonych przez Sąd pierwszej instancji decyzji takich okoliczności nie wskazano, a zatem rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego należy uznać za prawidłowe i zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.