II OSK 1029/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. j. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 86/25 w sprawie ze sprzeciwu X sp. j. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 86/25, oddalił sprzeciw X sp. j. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 28 sierpnia 2024 r., znak: [...], Burmistrz N. na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2, art. 59, 60, 61 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." odmówił ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego działkę nr ew. [...] w mieście N. gm. N., dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie – dalej: "SKO w Warszawie", decyzją z dnia 10 grudnia 2024 r., znak: [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że odmowa wyrażona w decyzji organu I instancji oparta jest na błędnej wykładni dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. SKO w Warszawie podniosło, że zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych ograniczanie analizy urbanistyczno-architektonicznej, poprzedzającej rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wyłącznie do działek mających dostęp do tej samej drogi publicznej co teren planowanej inwestycji, uznane zostało za niedopuszczalne. Zdaniem SKO w Warszawie planowana zabudowa nawiązywać będzie do istniejącej już w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, nie będzie też sprzeczna ze znajdującą się w podobnej odległości zabudową usługową. Tym samym warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uznać należy za spełniony. Dodatkowo, zauważono że ponieważ teren planowanej inwestycji jest gruntem rolnym, konieczne jest uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Takie oraz inne uzgodnienia (m.in. uzgodnienie z zarządcą drogi powiatowej) powinny natomiast mieć miejsce w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Sprzeciw od ww. decyzji złożyła X Spółka jawna, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją argumentację wskazaną w decyzji z dnia 10 grudnia 2024 r., znak: [...]. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesiony sprzeciw za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd ten podniósł, że instytucja sprzeciwu, o której mowa w przepisie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "P.p.s.a.", ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W rozpoznawanej sprawie Sąd meriti podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy, że wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg. Nie można pojęcia: "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej", występującego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ograniczać do działek zlokalizowanych przy jednej ulicy (zob. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 1440/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 143; z dnia 16 lutego 2017, sygn. II OSK 1432/15, LEX nr 2328905; z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1600/15, LEX nr 2282089; z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2001/12, LEX nr 1559504). Działka inwestycyjna nr ew. [...] znajduje się wewnątrz wyodrębnionego obszaru rolnego, jednak po drugiej stronie ul. [...], w odległości ok 50 m od granicy działki, znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego błędna wykładnia art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., oraz naruszenie zasad wynikających z art. 7 i 77 K.p.a. przy ocenie analizy urbanistycznej doprowadziła do sytuacji w której powtórzenia wymaga przeprowadzenie postępowania przed organem I instancji w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na ewentualne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie słusznie SKO w Warszawie podkreśliło, że ponieważ teren planowanej inwestycji jest gruntem rolnym, konieczne jest uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Takie oraz inne uzgodnienia (m.in. uzgodnienie z zarządcą drogi powiatowej) powinny natomiast mieć miejsce w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Konkludując Sąd pierwszej instancji przyjął, że przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i 77 K.p.a. w stopniu mogącym wpłynąć na wynik sprawy i w zakresie niemożliwym do uzupełninia w ramach instrumentu jakim jest art. 136 K.p.a. Zdaniem Sądu meriti, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie mógł uzupełnić materiału dowodowego, bo uzupełnienie materiału dowodowego oznaczałoby w istocie przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego. Rozwiązanie tego rodzaju naruszałoby prawo strony wynikające z art. 15 K.p.a., ponieważ odbierałoby stronie możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może ono wchodzić więc w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw, na podstawie art 151a § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka X sp. j. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 113 w związku z art. 133 P.p.s.a. poprzez uznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za dostatecznie wyjaśnioną, podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że organ administracji nie dokonał analizy wszystkich aspektów sprawy w zakresie ustalenia warunków zabudowy czym dopuścił się naruszenia następujących przepisów: - art. 7 w związku z art. 80 K.p.a., poprzez przekroczenie przez organ administracji swobodnej oceny dowodów polegające na wydaniu decyzji bez odniesienia się do całokształtu materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności przez bezpodstawne uznanie, że decyzja organu administracji pierwszej instancji była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze; - brak rozpoznania istoty sprawy, w tym dokonanie nieprawidłowej i niepełnej oceny zebranego materiału dowodowego na temat podstaw do wydania decyzji nr [...] z dnia 10 grudnia 2024 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze; b) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienie dlaczego dowodom zgłoszonym przez organ administracji Wojewódzki Sąd Administracyjny dał wiarę i moc dowodową, zaś twierdzeń zgłoszonych przez skarżącą Sąd nie uwzględnił; c) naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z całokształtu materiału dowodowego i stanu faktycznego jednoznacznie wynika, iż w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej nie powinien był wydawać warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na działce o nr ew. [...] w N., gmina N.; d) naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p przez bezpodstawne przyznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadności uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, a tym samym nie mógł być uwzględniony wniosek strony o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Należy w tym miejscu wskazać, że tożsama pod względem przedmiotowym i podmiotowym skarga kasacyjna, zawierająca takie same zarzuty, była już przedmiotem pogłębionej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, której dano wyraz w wyroku z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 404/25. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym w pełni podziela zawarte w tym rozstrzygnięciu argumenty i przyjmuje je jako własne. Odnosząc się zatem do przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przypomnieć również trzeba, że według treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei art. 151a P.p.s.a. stanowi w § 1, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., zaś w myśl §2, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Zasadniczo w orzecznictwie akcentowane jest to, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sąd bowiem ocenia jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.; natomiast nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyroki NSA z dnia 12 marca 2024 r. sygn. II OSK 241/24, LEX nr 3710198; z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. II OSK 118/24, LEX nr 370664). Wskazać trzeba, że przepisy art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. obowiązujące przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wyraźnie ograniczają kontrolę sądową do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a zatem ocena sądu nie obejmuje przewidzianych w art. 138 § 2a K.p.a. wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Takie rozwiązanie potwierdza, że wiążąca wypowiedź sądu w wyroku wydanym w następstwie sprzeciwu ograniczona jest do oceny, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały warunki procesowe do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Podkreślenia wymaga to, że założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b P.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 P.p.s.a.) przyjąć należy, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 P.p.s.a. należy wykładać przepisy art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2030/19, LEX nr 2736843; z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 3076/20, LEX nr 3173739; z dnia 19 października 2023 r. sygn. II OSK 2336/23, LEX nr 3786549; z dnia 5 marca 2024 r. sygn. II OSK 151/24, LEX nr 3702839). Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Powyższe uwagi odnoszą się do niniejszej sprawy, w której występują podmioty o sprzecznych interesach prawnych. Uprawnione jest więc wnioskowanie, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie ocenia w sposób wiążący prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji bezskuteczny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p., na którym skoncentrowana jest zasadnicza część uzasadnienia skargi kasacyjnej. Jak wskazane zostało wyżej, stosownie do art. 64e P.p.s.a. istota zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów odnoszących się do powyższych przepisów, mianowicie art. 64e P.p.s.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. W rezultacie nie została podważona ocena Sądu Wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto wskazać należy, że w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. zaskarżony wyrok wydany został na posiedzeniu niejawnym, tak więc nie miały zastosowania w postępowaniu sądowym przepisy art. 113 w zw. z art. 133 P.p.s.a. powołane w podstawie skargi kasacyjnej. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., bowiem nie został on w żaden sposób powiązany z podstawą faktyczną i prawną kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji, zwłaszcza art. 138 § 2 K.p.a. Całkowicie chybione było podniesienie zarzutu co do naruszenia art. 151 P.p.s.a., podczas gdy w sprawie rozpoznawanej w następstwie sprzeciwu przepis ten nie miał zastosowania. Jak wynika wyraźnie z treści sentencji i uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki orzekł o oddaleniu sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Nieuprawniony okazał się także zarzut odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom wymienionego przepisu. Wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd Wojewódzki odniósł się w uzasadnieniu wyroku do istoty sprawy, wyznaczonej przepisem art. 64e P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, pomijając treść wymienionego przepisu i całości regulacji kształtującej ramy i odrębność postępowania zainicjowanego sprzeciwem od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., sformułował zarzuty nieadekwatne do przedmiotu rozstrzygniętego zaskarżonym wyrokiem. Całkowicie mylnie wywiódł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że: "zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego – niejako za jej pośrednictwem – staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta". W szczególności błędnie wskazano, że: "badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny powinien był wrócić do materialnego stosunku administracyjnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji". Przytoczone twierdzenia pokazują, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty pozostają w ewidentnej sprzeczności z przepisami art. 64e i art. 154a § 1 i § 2 P.p.s.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 P.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.