II OSK 1358/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku D.S. i M.S. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty M. z dnia 7 września 2023 r. nr 8/2023 w sprawie ze skargi kasacyjnej D.S. i M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 2415/25 w sprawie ze skarg D.S. i M.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 lipca 2025 r. nr 100/SPEC/2025 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Starosty M. z dnia 7 września 2023 r. nr 8/2023.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 2415/25, po rozpoznaniu skarg D.S. i M.S. (dalej: Skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 lipca 2025 r. nr 100/SPEC/2025 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej Nr [...]" etap I od km 1+134,00 do km 7+200,00, oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W treści skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania pierwszoinstancyjnej decyzji Starosty M. z 7 września 2023 r. nr 8/2023 argumentując, że pozostawienie w obrocie prawnym ww. rozstrzygnięcia, któremu nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, przy jednoczesnym uchyleniu przez Sąd I instancji jedynie decyzji organu odwoławczego, doprowadziło do powstania próżni prawnej, w której strona pozostaje całkowicie bez środka zabezpieczającego przed natychmiastowym wkroczeniem inwestora. Taka sytuacja procesowa narusza konstytucyjne prawo do skutecznej ochrony sądowej wywodzone z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc dalszą kontrolę legalności zaskarżonego aktu całkowicie iluzoryczną. Podkreślono, że w sprawie występuje realne ryzyko wystąpienia znacznej szkody oraz katastrofy infrastrukturalnej, której skutki są niemożliwe do zrekompensowania w drodze pieniężnej. Projekt budowlany zataja bowiem faktyczny stan uzbrojenia terenu, w tym systemy melioracyjne, studnie głębinowe oraz przyłącza energetyczne, co w przypadku podjęcia robót ziemnych generuje bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia domowników z uwagi na odcięcie gospodarstwa Skarżących od mediów oraz bezpieczeństwa powszechnego chronionego na mocy art. 5 Konstytucji RP. Ponadto Skarżących pozbawiono faktycznego uzyskania odszkodowania wskutek zawieszenia przez Starostę postępowań rekompensacyjnych przy jednoczesnym stwierdzeniu przejścia własności nieruchomości na rzecz powiatu, co wykracza poza rutynowe uciążliwości procesu inwestycyjnego i wypełnia przesłankę trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej Ppsa) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przepis art. 61 § 3 Ppsa stwarza możliwość wstrzymania wykonania nie tylko decyzji zaskarżonej do sądu, ale również decyzji wydanej przez organ I instancji, jeśli pozostaje ona w granicach tej samej sprawy. Podkreślić należy, że w przedmiotowym postępowaniu Skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez Starostę M., której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności na mocy art. 17 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej: specustawa drogowa). W sprawach dotyczących inwestycji drogowych realizowanych na podstawie przepisów ww. ustawy, ocena interpretacji przesłanek wstrzymania wykonania musi być zatem szczególnie restrykcyjna. Ratio legis tej ustawy zakłada bowiem priorytet interesu społecznego i gospodarczego, związanego z szybką budową infrastruktury, nad słusznym, lecz indywidualnym interesem jednostki. Choć co do zasady własność korzysta z szerokiej ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), nie jest ona prawem bezwzględnym i zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP może podlegać ustawowym ograniczeniom. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje specustawy drogowej. Kluczowa w tym kontekście jest zasada proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej ingerencji w sferę praw jednostki i wymaga, aby wszelkie rozstrzygnięcia pozostawały w racjonalnej relacji do celu publicznego, jakim w niniejszej sprawie jest sprawna budowa infrastruktury. Specustawa drogowa stanowi zatem legalną podstawę do takich działań, dopuszczając m.in. do zatwierdzenia podziału nieruchomości czy wywłaszczenia nieruchomości pod drogę, o ile odbywa się to z poszanowaniem istoty tego prawa i w oparciu o przepisy ustawowe. Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez Skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wskazywane przez nich skutki realizacji inwestycji drogowej, jednakże należy stwierdzić, że stanowią one typowe i przewidywalne następstwa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustawodawca, mając świadomość ingerencji tego rodzaju decyzji w sferę prawa własności, przewidział w przepisach tzw. specustawy drogowej szereg instrumentów służących ochronie interesów właścicieli nieruchomości. W szczególności obejmują one prawo do uzyskania odszkodowania za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową (art. 12 w zw. z art. 18 specustawy drogowej), a także możliwość żądania wykupu pozostałej części nieruchomości, jeżeli na skutek częściowego wywłaszczenia utraciła ona przydatność do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (art. 13 ust. 2 ww. ustawy). Dodatkowo ustawodawca przewidział inne mechanizmy ochronne, o których mowa m.in. w art. 21a i art. 21b wskazanej ustawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, rozwiązania te tworzą kompleksowy system rekompensaty za ingerencję w prawo własności, zapewniając właścicielom realną możliwość ochrony ich interesów majątkowych, w tym kwestionowania wysokości przyznanego odszkodowania w drodze przewidzianych prawem środków zaskarżenia (por. postanowienia NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 3115/24 oraz z 28 maja 2025 r. sygn. akt II OZ 758/25). Mając więc na uwadze społeczny i gospodarczy cel realizacji inwestycji drogowych, a zarazem ustawowo zagwarantowane środki rekompensujące ingerencję w prawo własności, należało uznać, że sama kolizja interesu indywidualnego właściciela nieruchomości z interesem publicznym, charakterystyczna dla tego rodzaju postępowań, nie może stanowić wystarczającej podstawy do uwzględnienia wniosku Skarżących. Władcza ingerencja organów administracji publicznej w zakres prawa własności jest bowiem immanentną cechą decyzji wydawanych na podstawie specustawy drogowej. Tymczasem przesłanka określona w art. 61 § 3 Ppsa odnosi się do niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody lub spowodowania skutków wykraczających poza zwykłe następstwa wykonania danego rodzaju aktu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżący nie uprawdopodobnili, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogło prowadzić do powstania szkody o charakterze szczególnym, przekraczającej normalne i przewidywalne konsekwencje związane z realizacją inwestycji drogowej. Z tego względu brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 Ppsa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa orzekł, jak w sentencji postanowienia.