II OSK 1358/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1044/22, w sprawie ze skargi T.W., na decyzję Wojewody Podkarpackiego, z dnia 8 lipca 2022 r. nr I-III.7721.1.21.2022, w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, , , oddala skargę kasacyjną.,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 1 marca 2023 r., II SA/Rz 1044/22 oddalił skargę T.W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 8 lipca 2022 r., nr I-III.7721.1.21.2022, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 22 marca 2022 r., nr 132/2022, sprostowaną postanowieniem z 2 maja 2022 r., którą wskazany organ, działając na podstawie art. 28 ust. 1 i 2, art. 31, art. 32 oraz art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] S.A. z siedzibą w L. z 25 lutego 2022 r. udzielił pozwolenia na rozbiórkę sieci elektroenergetycznej SN 15kV w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa linii kablowej od mufty przy ul. [...] do linii napowietrznej [...]" na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...], obręb [...] w R. T.W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 w zw. z art. 135 w zw. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez umożliwienia skarżącemu zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie, a co było wynikiem uprzednich błędów organu I instancji w oznaczeniach działki nr ew. [...] zamiast [...] w toku postępowania administracyjnego; 2) art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w zakresie spełnienia wymogu określenia przez wnioskodawcę zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, dojazdu na teren prac rozbiórkowych, a także sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia w sytuacji, gdy zapisy projektowe budzą uzasadnione wątpliwości i są uzależnione od innego równolegle toczącego się postępowania (o którego przebiegu skarżący nie ma wiedzy), zaś organy obu instancji nie dokonały oceny, czy projekt zawiera wszystkie niezbędne informacje w powyższym zakresie i czy przyjęte założenia są możliwe do wykonania na etapie realizacji robót rozbiórkowych; 3) art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w zakresie tego czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu i czy starania te okazały się bezskuteczne, jak również tego, czy zakres i rodzaj prac wskazany przez wnioskodawców uzasadnia konieczność wejścia, czy chociażby przejazdu przez nieruchomość sąsiednią; 4) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z 24 maja 2006 r., I Ns [...], mimo że nie spowodowałoby to przedłużenia postępowania, a było przydatne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący kasacyjnie wskazując, że podważa postanowienie Sądu I instancji w przedmiocie oddalenia wniosku dowodowego, wniósł o przeprowadzenie dowodu z ww. postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z 24 maja 2006 r. na okoliczność wykazania, iż J.Z., S.Z. oraz M.Ł. zostali błędnie uznani stronami postępowania. Pismem procesowym z 28 października 2025 r. skarżący dodatkowo uzupełnił uzasadnienie zarzutów kasacyjnych odnośnie do kwestii granic działek i skutków rozbiórki sieci elektroenergetycznej, występując o dopuszczenie dowodu z mapy stanowiącej załącznik do projektu umowy z przebiegiem projektowanej linii i urządzeń oraz mapy zasadniczej, a także o zwrócenie się do Wojewody Podkarpackiego o akta znak: N-I.758.3.3.2022 i dopuszczenie dowodu z kart akt tego postępowania celem wykazania, że rozbiórka sieci elektroenergetycznej spowoduje usytuowanie nowego słupa w granicy działek nr ew. [...] i [...]. Do postępowania wstąpili w charakterze jego uczestników L.Z., B.F., Ł.Z. i W.Z. jako następcy prawni uczestnika postępowania J.Z., wobec nabycia przez nich 8 września 2023 r. w drodze darowizny udziałów w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], obręb [...] w R. objętej postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. łączony z niedopuszczeniem przez Sąd I instancji wnioskowanego przez stronę w piśmie procesowym z 3 lutego 2023 r. (k. 99-104 akt sąd.) dowodu. Powołany przez skarżącego przepis stanowi, że sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, a tym bardziej ustaleniami niezwiązanymi bezpośrednio z postępowaniem objętym skargą. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Podzielić należy przy tym ten pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, stąd brak przeprowadzenia dowodu zasadniczo nie może być traktowany jako naruszenie prawa procesowego ważące na wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., II OSK 2769/20; wyrok NSA z 22 maja 2023 r., II OSK 203/23). Argumentacja dostrzegająca w zaniechaniu Sądu I instancji wadliwość, która powinna prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego, pomija powyższe, abstrahuje przy tym od oceny, czego zgłoszony wniosek dowodowy dotyczy i czy w świetle dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a. mógł podlegać on uwzględnieniu, jako że powinien być uznany za niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości zaistniałych w sprawie, nie powodując nadmiernego przedłużenia postępowania. Przeprowadzenie takiej analizy przez skarżącego kasacyjnie tymczasem było konieczne, albowiem pozwalałaby ona dostrzec, że wnioskowany dowód, podobnie zresztą jak dowody, o których przeprowadzenie skarżący wystąpił w piśmie procesowym z 28 października 2025 r., w żaden sposób nie mogą być traktowane jako realizujące funkcję, której służyć ma w założeniu norma art. 106 § 3 p.p.s.a. Przedmiotem sprawy rozpatrzonej zaskarżoną decyzją z 8 lipca 2022 r. została objęta kwestia udzielenia [...] S.A. jako inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę sieci elektroenergetycznej SN 15kV w części zlokalizowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...], obręb [...] w R. W granicach tejże sprawy pozostawały tylko te zagadnienia prawne, które ustawodawca uczynił przesłankami uwzględnienia wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę. Ze wskazywanego przez skarżącego postanowienia sądu powszechnego (postanowienie SR w Rzeszowie z 24 maja 2006 r., I Ns [...]), skutkującego uregulowaniem własności nieruchomości (przez przesądzenie, że działka nr ew. [...] powstała w wyniku podziału działki nr ew. [...], która to działka powstała w wyniku zmiany oznaczenia wymienionych w orzeczeniu parcel gruntowych i została ona nabyta przez W.Z. i W.Z. na zasadach wspólności ustawowej z dniem 4 listopada 1971 r. z mocy prawa), nie wynikają jakiekolwiek istotne fakty dla wyniku sprawy, mając na uwadze, że prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem [...] S.A. z 25 lutego 2022 r., organy administracji architektoniczno-budowlanej były zobowiązane uwzględnić aktualny na dzień orzekania stan faktyczny wynikający z dokonania podziału ww. działki nr ew. [...] i odwoływać się do obecnego stanu władania działką nr ew. [...], jeżeli roboty rozbiórkowe miały być na niej realizowane. Wyrazem powyższego było prowadzenie przez organy postępowania z udziałem J.Z., S.Z. i M.Ł. jako stron, którym przysługuje interes prawny w sprawie (art. 28 k.p.a.) oparty na dysponowaniu przez te osoby udziałem w prawie własności ww. nieruchomości. Nakazuje to odrzucić sformułowane w piśmie z 3 lutego 2023 r. twierdzenie skarżącego, że ww. osoby "zostały wciągnięte do sprawy" jako uczestnicy, a tym bardziej uwagę, że działanie to było niezasadne, z czym powiązana jest nieuprawniona uwaga w skardze kasacyjnej o występowaniu przez współwłaścicieli działki nr ew. [...] w sprawie w związku z "ich prywatnymi celami". Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie "skutki rozbiórki sieci elektroenergetycznej" powinny być odnoszone do stanu wywołanego zdemontowaniem sieci elektroenergetycznej SN 15kV z terenu działek nr ew. [...], [...], [...] i [...], obręb [...] w R., albowiem taki skutek wywoła zrealizowanie zaplanowanych robót budowlanych objętych kwestionowanym rozstrzygnięciem. Jak wynika z dokumentacji technicznej dołączonej do wniosku, roboty, na zrealizowanie których zostało udzielone pozwolenie, ograniczają się do usunięcia dwóch słupów z miejsc ich obecnego posadowienia, w tym słupa nr [...] zlokalizowanego na należącej do skarżącego działce nr ew. [...], zasypania pozostałych po demontażu żerdzi otworów w gruncie oraz zdjęcia sieci napowietrznej składającej się z odcinków o długości odpowiednio 43 i 84 m. Nadawanie temu skutkowi przez skarżącego kasacyjnie w toku postępowania sądowego odmiennego znaczenia, tj. utożsamianie go ze zlokalizowaniem na gruncie (budową) nowej linii kablowej, odnośnie do przebiegu której w związku ze zmianą jej trasy skarżący, co uwidacznia przebieg postępowania, ma daleko idące zastrzeżenia, pozostaje bezzasadne. Preferencje, jakie ma skarżący względem projektowanego jej przebiegu, nie stanowią elementu stanu faktycznego sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją i powinny być formułowane w ramach procedury, w której udzielana jest inwestorowi zgoda budowlana na realizację wskazanego obiektu liniowego. Zbieżne z powyższym wnioskiem wyjaśnienie Sąd I instancji zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jego prawidłowość nie powinna być kwestionowana. Tymczasem tak należy postrzegać zarzuty skarżącego kasacyjnie dodatkowo rozwinięte w piśmie procesowym z 28 października 2025 r. łączące sporną inwestycję z utrudnieniami, jakie wywoła postawienie słupów w nowo zaprojektowanych miejscach w kontekście wieloletniego korzystania przez skarżącego z drogi dojazdowej, której przebieg nie odpowiada ustalonym prawnie granicom działek. Wypada przypomnieć, że [...] S.A. jako właściciel infrastruktury elektroenergetycznej jest podmiotem uprawnionym do wyznaczania przebiegu inwestycji liniowej w postaci linii elektroenergetycznej, wobec czego skarżący ma ograniczoną możliwość wpływu na jej trasę, w tym zwalczanie zasadności przyjętych jej założeń na płaszczyźnie technicznej czy finansowej, na co zwrócił uwagę już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2022 r., II OSK 2518/19 oddalającym skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 35/19, oddalającego skargę strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla spornego przedsięwzięcia dotyczącego budowy sieci elektroenergetycznej SN 15 kV. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ zebrany przez orzekające organy materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji udzielającej pozwolenia dla spornego zamierzenia. Dokumentacja techniczna dołączona przez inwestora do wniosku pozostaje zgodna z dyspozycją art. 33 ust. 4 p.b., w szczególności wskazuje zakres i sposób prowadzenia robót rozbiórkowych, a także zawiera opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, przedstawione opracowanie nie budzi wątpliwości odnośnie do sposobu określenia w nim wszystkich informacji, które kształtują przedmiot inwestycji. Funkcjonalne powiązanie rozbiórki z odrębnym zamierzeniem, tj. budową nowej linii kablowej nie oznacza, że zakresem opracowania powinny zostać objęte działania, których podjęcie jakkolwiek ma wpływ na zachowanie ciągłości dostaw energii elektrycznej, tym niemniej nie jest niezbędne do realizacji robót rozbiórkowych. Wojewoda Podkarpacki przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie był zobowiązany dokonywać ustaleń mieszczących się w zakresie zastosowania art. 47 ust. 1 p.b., stąd wątpliwości zgłoszone przez skarżącego kasacyjnie odnośnie do problemu dotyczącego tego, czy zakres i rodzaj zaplanowanych prac uzasadnia konieczność przejazdu przez "nieruchomość sąsiednią" i czy zostały podjęte starania o uzyskanie w tym zakresie zgody jej właściciela pozostają bez związku z przedmiotem sprawy poddanej kontroli przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przypomnienia wymaga, że udostępnienie określonej nieruchomości do wykonywania robót budowlanych na sąsiedniej nieruchomości, obejmujące prawo wstępu na tę nieruchomość oraz prawo do przebywania na niej przez czas konieczny do realizacji robót, jest zasadniczo zagadnieniem o charakterze cywilnoprawnym, które podlega reglamentacji administracyjnoprawnej, wyrażającej się w możliwości rozstrzygnięcia przez organ w drodze decyzji administracyjnej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości wraz z określeniem warunków korzystania z niej, wyłącznie wówczas, gdy niemożliwe jest uzyskanie w opisanym zakresie porozumienia pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości. Podobny charakter należy przypisać wydawanej przez starostę na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), dalej: u.g.n., decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, służącej uzyskaniu czasowego tytułu prawnego do władania nią na cele budowlane dla wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej oraz dla pozostawienia tych urządzeń po ich wybudowaniu na nieruchomości, jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności przedsiębiorstwa zarządzającego tymi urządzeniami. Celem decyzji wydawanej na podstawie ww. przepisu jest zapewnienie inwestorowi tytułu prawnego do nieruchomości, potrzebnego do przeprowadzenia robót budowlanych w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na realizację takiego przedsięwzięcia na swojej nieruchomości (por. wyrok NSA z 11 września 2024 r., II OSK 2559/21). Nie budzi wątpliwości, że do chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wszystkie czynności inwestora publicznych urządzeń infrastrukturalnych mają charakter cywilnoprawny, w tym taki charakter należy przypisać rokowaniom o umowne udostępnienie nieruchomości na cele inwestycyjne (por. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2025, komentarz do art. 124, uwaga 5). Analogiczne uprawnienie w odniesieniu m.in. do usuwania z gruntu elementów infrastruktury przesyłowej, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości, a także w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie tychże czynności, do którego to zagadnienia odwoływały się uwagi skarżącego kasacyjnie, przewiduje art. 124b ust. 1 u.g.n. W złożonej skardze kasacyjnej skarżący podniósł zarzut pozbawienia go prawa do czynnego udziału w postępowaniu wskutek uniemożliwienia prawidłowego zapoznania się z materiałem dowodowym i zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji przez Prezydenta [...], co mało związek z błędnym oznaczeniem działki objętej postępowaniem przez organ I instancji. Tak sformułowany zarzut nie waży jednakże na prawidłowości zaskarżonego wyroku, skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uzależniona jest bowiem od wykazania, że uchybienie, którego dopuścił się organ administracji publicznej, miało wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło stronę możliwości dokonania konkretnej czynności procesowej mającej wpływ na jej sytuację prawną (por. wyrok NSA z 7 października 2025 r., II OSK 849/23; wyrok NSA z 12 grudnia 2024 r., II OSK 841/22; wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., II OSK 563/21; wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20; wyrok NSA z 22 kwietnia 2021 r., II OSK 2046/18; wyrok NSA z 17 września 2020 r., II OSK 53/19). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, skarżący, powołując się w sposób ogólny na fakt dopuszczenia się opisanej pomyłki przez organ I instancji, nie wykazał bowiem istnienia związku pomiędzy ww. błędem a wynikiem sprawy. Fakt wniesienia odwołania od doręczonej skarżącemu decyzji Prezydenta [...] z 22 marca 2022 r. potwierdza, że skarżący mógł przypuszczać, iż inwestycja, na której realizację wydał zgodę organ, ze względu na jej liniowy charakter obejmuje poza nieruchomościami bezpośrednio sąsiadującymi z nieruchomością skarżącego w rzeczywistości również i jego działkę nr ew. [...], której sposób oznaczenia przez organ I instancji ([...]), jako opierający się na prostym błędzie przestawienia cyfr, powinien być traktowany jako oczywista omyłka pisarska. Sprostowanie ww. decyzji w opisanym zakresie postanowieniem z 2 maja 2022 r. pozwalało skarżącemu potwierdzić, że wydane rozstrzygnięcie kształtuje jego sytuację prawną, co wobec uprzedniego zainicjowania przez skarżącego postępowania odwoławczego odwołaniem wniesionym od powyższej decyzji pismem z 26 kwietnia 2022 r. umożliwiało skarżącemu branie czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody Podkarpackiego i przedstawienie w nim własnego stanowiska w sprawie. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.