II OSK 1349/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2026 r. sygn. akt III SAB/Gl 505/25 w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz R. K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 lutego 2026 r., sygn. akt III SAB/Gl 505/25, po rozpoznaniu skargi R. K. na bezczynność Wojewody Śląskiego (Wojewoda) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: 1. zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda podnosząc następujące zarzuty: Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. niezastosowanie art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm., dalej jako: "ustawa o pomocy") w związku z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854, dalej jako: "ustawa nowelizująca") poprzez wadliwe uznanie, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy do kolejnego przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po 30 czerwca 2024 roku z uwagi na ich niezgodność z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy przepisy art. 100d ust. 1 tej ustawy w związku z art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej wprowadzają środki proporcjonalne do zaistniałej sytuacji związanej z ciągłe trwającą wojną na Ukrainie, a więc brak było podstaw do odmowy zastosowania ww. przepisów; 2. błędną wykładnię art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy wobec uznania, że art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy wymaga uwzględnienia nadzwyczajnych okoliczności istniejących w chwili orzekania w sprawie podczas, gdy treść art. 100d ust. 1 tej ustawy nie zawiera takiego wymogu, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że mamy do czynienia przewlekłością organu w sytuacji, gdy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy wykluczał możliwość stwierdzenia bezczynności; 3. błędne zastosowanie art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP polegające na uznaniu, że rozwiązania legislacyjne przewidziane w art. 100d ustawy o pomocy przewidujące zawieszenie biegu terminów w postępowaniach o udzielenie zezwoleń pobytowych zainicjowanych wnioskami cudzoziemców powodują, że strona pozbawiona jest prawa do sądu, co narusza zasadę proporcjonalności i prawa do Sadu, podczas gdy przepis art. 100d ustawy o pomocy nie narusza ww. przepisów Konstytucji RP; 4. wadliwe zastosowanie art. 188 pkt 1 i 2, art. 184, art. 195 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 7, art. 2 i art. 8 ust. 2 a także art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 2 Konstytucji RP w sytuacji, gdy sądy administracyjne nie są co do zasady sądami powołanymi do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP, jak również podczas gdy w świetle zasady legalizmu sędziowie sądów administracyjnych są związania Konstytucją i ustawami, oraz podczas gdy sądy powinny dążyć do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych, a ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia przepisów Konstytucji RP, jak również wobec tego, że ograniczenia dotyczące praw cudzoziemców, w tym te dotyczące prawa do sądu, mogą być dalej idące niż ma to miejsce wobec obywateli polskich; 5. art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100d ust. 1 (a wcześniej w art. 100c ust. 1 tej ustawy) jest sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE. L 2011.343.1, dalej jako: "dyrektywa 2011/98/UE"), a zatem nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a organ dokonał wadliwej interpretacji przepisów ustawy o pomocy, skutkującej przyjęciem, że nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy; 6. art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w zw. z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE poprzez uznanie, że przepis art. 100d ustawy o pomocy nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 ww. dyrektywy; 7. art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich; 8. art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, podczas gdy na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął; 9. obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w lakonicznym, zdawkowym i uniemożliwiającym prawidłową kontrolę instancyjną uzasadnieniu wyroku, zwłaszcza w kontekście uznania przewlekłości postępowania za rażącą. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 100d ustawy o pomocy poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w przepisie szczególnym (art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2023 r. poz. 519 ze zm. – dalej "u.c."), a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie podczas, gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy, przez co z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia; 2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 210 ust. 1 u.c. oraz art. 100d ustawy o pomocy polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu postępowania, mimo że na mocy art. 100d tej ustawy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, gdyż nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia; 3. art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4, art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 ustawy o pomocy poprzez uwzględnienie skargi co było rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów ustawy o pomocny, podczas gdy skarga powinna być oddalona; 4. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 w zw. art. 7, oraz art. 77 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 112a u.c. poprzez błędne przyjęcie, że przekroczony został termin określony w art. 112a, co spowodowało stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, znaczną ilością wpływających wniosków pobytowych, absencjami chorobowymi, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dodatkowymi nowymi zadaniami związanymi z wizami krajowymi i Kartą Polaka oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego; 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - 3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a u.c., polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu mimo, że postępowanie administracyjne - biorąc pod uwagę konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, znaczną ilość wpływających wniosków pobytowych, dodatkowe nowe obowiązki związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, niedobory kadrowe, absencje chorobowe oraz konieczność zgromadzenia materiału dowodowego - nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy; 6. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ustawy o pomocy poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d tej ustawy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności. Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 1, 2 i 4 oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości (art. 188 p.p.s.a.), a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną cudzoziemiec wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W pierwszym rzędzie zaznaczyć należy, że bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej skupiające się na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez odmowę zastosowania art. 100d ustawy o pomocy ze względu na sprzeczność z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE. Mianowicie sąd wojewódzki takiego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł i w ogóle nie wypowiadał się co do ww. dyrektywy. Analogicznie należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w kontekście uznania bezczynności za rażącą – wszakże WSA kwalifikowanej postaci bezczynności w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podkreślić należy, że wobec tego, iż złożenie wniosku w kontrolowanej sprawie nastąpiło 15 maja 2025 r. nie miał w niej zastosowania art. 100d ustawy o pomocy. W tym zakresie należy wskazać – podobnie jak Sąd pierwszej instancji – na przyjmowaną już w podobnych sprawach argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach z 19 maja 2025 r. o sygn.: II OSK 2931/24, II OSK 2744/24, II OSK 2919/24, II OSK 2920/24 (https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query) w których przyjęto, że istnieją podstawy, aby uznać, że art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r. W przywołanym orzecznictwie uznano, że kolejne, czwarte przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania. Innymi słowy, przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na mocy art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 2007 r. nr 303, poz. 1). Oczywistość tego naruszenia wbrew zarzutom obrazy przepisów Konstytucji zawartym w skardze kasacyjnej, uzasadniała zastosowanie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności i w konsekwencji odmowę zastosowania ww. przepisu ustawy nowelizującej. Dodać przy tym trzeba, że kwestia zgodności art. 100d (i obowiązującego wcześniej art. 100c) ustawy o pomocy z ww. przepisami Konstytucji budziła wątpliwości w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych już od dnia wejścia tej ustawy w życie (por. np. wyroki: WSA w Gdańsku z 10 października 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 142/24, WSA w Poznaniu z 29 lutego 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 191/23, WSA we Wrocławiu z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SAB/Wr 439/23). W konsekwencji w aktualnym orzecznictwie NSA jest zdania, że oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Przyjmując słuszność tego stanowiska, należy zauważyć, że cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 15 maja 2025 r. W dniu 3 września 2025 r. do organu wpłynęło ponaglenie. Następnie w dniu 6 listopada 2025 r. cudzoziemiec wniósł skargę do WSA w Gliwicach. Zaznaczyć należy, że termin wydania decyzji w niniejszej sprawie określał art. 112a ust. 1 u.c., a zatem podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosił 60 dni. Z akt sprawy nie wynika aby decyzja w sprawie wniosku została wydana przed jego upływem. Co więcej nie została ona również wydana na dzień wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie zachodziła bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro WSA w Gliwicach prawidłowo uwzględnił skargę na bezczynność ze względu na bezskuteczny upływ terminu na załatwienie wniosku, to konsekwentnie – nie mając informacji o wydaniu decyzji na dzień wydania wyroku – zasadnie zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega równocześnie wagę argumentów podniesionych przez Wojewodę, a dotyczących znacznego obciążenia organu w związku z liczbą spraw pobytowych, jakie wpływają do organu, ich skomplikowanego charakteru, rodzącego konieczność gromadzenia materiału dowodowego. Argumenty te są aktualne również w odniesieniu do okresu po 30 czerwca 2024 r. Wymaga jednakże podkreślenia, że okoliczności te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do oddalenia skargi na bezczynność po tej dacie, skoro możliwość dalszego zawieszenia biegu terminów przewidzianych na załatwienie wniosków cudzoziemców o wydanie zezwoleń na pobyt, a co za tym idzie stanowiąca usprawiedliwienie dla występującej bezczynności, została wyłączona. Sąd pierwszej instancji zasadnie uwzględnił natomiast wspomniane argumenty, stwierdzając, że bezczynność, której dopuścił się Wojewoda, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności przemawiał również za bezzasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jak też wymierzenia organowi grzywny. Podsumowując, w świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji, orzekając w dniu 18 lutego 2026 r., nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uwzględniając skargę na bezczynność i zobowiązując Wojewodę do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.