II OSK 1342/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 2/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Końskich z dnia 21 października 2022 r. Nr XLIX/454/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Końskie na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 2/23 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "spółka", "skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej w Końskich z dnia 21 października 2022 r., nr XLIX/454/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 21 października 2022 r. Rada Miejska w Końskich podjęła uchwałę nr XLIX/454/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo Nieświń (dalej także: "plan miejscowy", "m.p.z.p."). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2022 r. poz. 3878. Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach spółka zaskarżyła § 6 ust. 1 pkt 6, § 10 pkt 14, § 34 pkt 6 i § 35 pkt 5 m.p.z.p. domagając się stwierdzenia ich nieważności podnosząc, że wprowadzają one regulacje zakazujące realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej na większości terenu objętego planem miejscowym, co narusza zasady sporządzenia planu miejscowego, w tym określone w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 884; dalej: "ustawa"). W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska w Końskich wniosła o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd ten wskazał, że spółka jest legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę na podstawie art. 48 ustawy w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022 r. poz. 559, ze zm.; dalej: "u.s.g."), a kwestionowane w skardze zapisy planu miejscowego dotyczą lokalizowania stacji telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 4 pkt 18 i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2021 r. poz. 1899; dalej: "u.g.n.") w związku z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1648; dalej: "p.t."). Zdaniem Sądu, art. 75 ust. 1 ustawy nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż zgodnie z jego treścią przepis art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 17 lipca 2010 r. (art. 87 ustawy). Zaskarżony plan miejscowy został zaś uchwalony 21 października 2022 r. i obowiązuje od 29 listopada 2022 r. (§ 39 m.p.z.p.). Odnośnie relacji pomiędzy przepisami ustawy a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p."), w szczególności art. 6 ust. 1 i 2 tej ostatniej ustawy, Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd występujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą bowiem w sposób władczy określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo w zakresie decydowania o zakazie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych i jej warunkach nie zostało zupełnie wykluczone, lecz ograniczone. Sąd zauważył, że przepisy zaskarżonego planu miejscowego nie przewidują całkowitego zakazu lokalizacji stacji telefonii komórkowej na terenie objętym jego działaniem, ani nie wyznaczają konkretnych lokalizacji takich inwestycji. Z treści § 23 pkt 1 i 2 m.p.z.p. wynika bowiem, że na jego obszarze w zakresie telekomunikacji ustala się obsługę z istniejących i projektowanych sieci telekomunikacyjnych z rozszerzeniem świadczonych usług z dopuszczeniem wszystkich operatorów oraz dopuszcza się lokalizację naziemnych obiektów kubaturowych, urządzeń telekomunikacyjnych. W planie miejscowym w zakresie zasad ochrony środowiska i przyrody ustalono możliwość lokalizowania stacji telefonii komórkowej w odległości nie mniejszej niż 250 m od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 10 pkt 14 m.p.z.p.), co w istocie stanowi zakaz lokalizowania takich stacji na części obszarów objętych planem (§ 34 pkt 6 i § 35 pkt 5 m.p.p.z.). Ze względu na stosunkowo zwarty charakter zabudowy na obszarze sołectwa Nieświń oraz jego rolniczy charakter, wspomniane ograniczenie dotyczy mniejszej części obszaru planu miejscowego, co - zdaniem Sądu - oznacza, że na większości obszaru objętego tym planem, lokalizacja stacji telefonii komórkowej nie jest ani zakazana, ani ograniczona. W ocenie Sądu ustalenia planu miejscowego nie naruszają art. 46 ust. 1 ustawy, ponieważ przyjęte w nim rozwiązania i wprowadzone zakazy objęte skargą nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w takim zakresie, który pozbawiałby jakichkolwiek odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych, czy też prowadził do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych. Według Sądu nie ma też mowy o naruszeniu art. 46 ust. 2 ustawy. Sąd wyjaśnił, że przepis ten umożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w przypadku, gdy nie reguluje tego plan miejscowy, co uzależnione jest od dokonania oceny, czy lokalizacja inwestycji nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Jednocześnie powyższy przepis wskazuje na określone funkcje zabudowy, z którymi inwestycje z zakresu łączności publicznej nie są sprzeczne. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej (§ 10 pkt 14 m.p.z.p.) podlega większej ochronie przed ewentualnym negatywnym oddziaływaniem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ponieważ przesądzona niesprzeczność dotyczy tylko lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu zdefiniowanej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Oznacza to, że infrastruktura telekomunikacyjna wykraczająca poza parametry określone w tym przepisie, a więc niemal wszystkie objęte zaskarżonym w niniejszej sprawie ograniczeniem stacje telefonii komórkowej, ze względu na ich wysokość niemal zawsze przekraczającą 5 m, nie jest objęta domniemaniem niesprzeczności z art. 46 ust. 2 zd. 2 in fine ustawy. Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał również zarzut naruszenia zasady neutralności technologicznej w sposób zagrażający realizacji przez spółkę zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Wyjaśnił, że zaskarżone zapisy m.p.z.p. nie będą prowadziły do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, stąd możliwość prowadzenia na terenie objętym tym planem działalności telekomunikacyjnej nie będzie ograniczona dla przedsiębiorstw świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii mobilnej. Nie ma też mowy o dyskryminacji w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Sąd doszedł do wniosku, że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje okoliczność wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy Końskie w dniu 24 października 2022 r. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obiektu infrastruktury technicznej polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Wskazał, że decyzja ta została wydana 3 dni po uchwaleniu zaskarżonego planu miejscowego, ale przed jego wejściem w życie, co nastąpiło 29 listopada 2022 r. (§ 39 planu miejscowego). Z tego względu wydanie decyzji lokalizacyjnej, które ponadto nie zostało przez autora skargi powiązane z naruszeniem jakichkolwiek przepisów prawa, nie mogło mieć wpływu na ocenę zaskarżonych zapisów planu miejscowego. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 28 lutego 2023 r. wniosła spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 46 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione zakazy lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy wyłączenie ok. 60 % terenu z całkowitej możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, bez żadnych racjonalnych powodów i dopuszczenie lokalizowania tego typu inwestycji na pozostałych terenach, które nie mają uzasadnienia technicznego i radiowego z powołaniem na pozaprawne argumenty - jak ochrona zdrowia przed promieniowaniem elektromagnetycznym oraz sprzeciwy mieszkańców sołectwa Nieświń; 2) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego; 3) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221; dalej: "p.p.") w związku z art. 10 ust.1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą i powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych; 4) art. 46 ust. 1-2 ustawy w związku z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 3 pkt 19 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 670) poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. i w rezultacie uznanie za dopuszczalne: - ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, - naruszenia zasady neutralności technologicznej w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, - naruszenia zasady neutralności technologicznej poprzez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miejską technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych; II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 w związku z art. 134 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy; 2) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w skardze kasacyjnej, jak i uprzednio podnosiła w skardze do Sądu pierwszej instancji. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a w przypadku niepodzielenia zarzutów procesowych o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty, a nadto o zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania sądowego za obie instancje według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano w granicach przytoczonych w niej podstaw, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie kontroli instancyjnej nie dostrzegł istnienia przyczyn branych pod rozwagę z urzędu. W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będącym aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), następuje przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Organy gminy kształtując na swym terenie politykę przestrzenną obowiązane są uwzględniać ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę swych działań (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), a w planowaniu - wymagania i potrzeby określone w przepisach prawa, w tym te wyszczególnione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i przepisach odrębnych. W odniesieniu do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (art. 6 pkt 1 u.g.n.), stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy, plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania tych inwestycji, jeżeli inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodzić się trzeba z pełnomocnikiem skarżącej, odwołującym się do zasady neutralności technologicznej, że istotą regulacji zawartej w art. 46 ust. 1 ustawy było stworzenie warunków prawnych mających na celu dalszy rozwój telekomunikacyjnej infrastruktury technicznej, modernizację istniejącej i budowę nowych systemów. Jednakże pełnomocnik w przedstawionej argumentacji nie uwzględnił dostatecznie, że określony w art. 46 ust. 1 ustawy zakaz przyjmowania w przez radę gminy rozwiązań, które mogą uniemożliwić lokalizowanie na terenie objętym planem miejscowym inwestycji z zakresu łączności publicznej, jeśli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, nie ma charakteru absolutnego. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, powołując się na ugruntowaną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych, plan miejscowy nie może jedynie wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych. Regulacja ta dopuszcza wprowadzenie ograniczeń co do rozmieszczenia obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych z uwagi na miejsca, w których mają być lokalizowane (zob. wyroki NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3131/18, LEX nr 2785868 i 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1930/22, LEX nr 3901583). Rada gminy ustalając na obszarze objętym planem miejscowym przeznaczenie terenu i określając na nim sposoby jego zagospodarowania, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie traci więc kompetencji uchwałodawczej, jeśli chodzi o rozmieszczenie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, tyle tylko, że obowiązana jest uwzględniać ograniczenia z tym związane. W art. 46 ust. 2 ustawy nakazano zresztą respektowanie tych ograniczeń podczas lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1508/17, LEX nr 2675851). Przyjmuje się, że organy gminy, zgodnie z zasadą proporcjonalności, w procedurze zmierzającej do przyjęcia planu miejscowego, ważąc interes publiczny i interes prywatny, w tym także przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, winny unikać nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości, poszukiwać rozwiązań najmniej dolegliwych dla jednostek, społeczeństwa i optymalnych z punktu widzenia interesu społecznego (publicznego), a dokonana ingerencja musi pozostać w odpowiedniej proporcji do celu, z powodu którego zamierza ustanowić określone ograniczenia. Wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia muszą mieć swoje przekonujące uzasadnienie w dokumentacji prac planistycznych, gdyż pozwala to na ocenę ich celowości z punktu widzenia chronionych wartości (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1087/22, LEX nr 3852438). Ustalenia uchwały rady gminy wprowadzające na obszarze objętym planem miejscowym ograniczenia w lokalizowaniu obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych, co do zasady nie naruszają więc licznych przepisów przywołanych w skardze kasacyjnej: zarówno Konstytucji RP, jak i rangi ustawowej z wyraźnym jednak zastrzeżeniem, że wprowadzone ograniczenia są usprawiedliwione i znajdują pełne oparcie w dokumentacji prac planistycznych. Sąd pierwszej instancji dokonując w tych ramach oceny legalności uchwały w zaskarżonym przez spółkę zakresie przyjął, że ustalenia planu miejscowego nie zawierają całkowitego zakazu lokalizowania stacji telefonii komórkowej na całym terenie objętym planem, nie wyznaczają także obszarów, na których można wyłącznie lokalizować te stacje, a zaskarżone przepisy planu nie ograniczają w sposób sprzeczny z prawem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej, co przesądziło o nieuznaniu zasadności skargi. Z tak jednoznacznym stwierdzeniem nie sposób się w pełni zgodzić. Stwierdzić przyjdzie, że plan miejscowy w ustaleniach w części dotyczącej infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji (Rozdział 4, § 23 pkt 1 i 2) dopuszcza obsługę z istniejących i projektowanych sieci telekomunikacyjnych z rozszerzeniem świadczonych usług z możliwością ich świadczenia przez wszystkich operatorów i dopuszcza lokalizację naziemnych obiektów kubaturowych, urządzeń telekomunikacyjnych. W innym fragmencie w ustaleniach ogólnych w zakresie zasad ochrony środowiska i przyrody (§ 10 pkt 14) ustala możliwość lokalizowania stacji telefonii komórkowej z tym, że w odległości nie mniejszej niż 250 m od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wyznacza także obszary z brakiem możliwości lokalizowania stacji telefonii komórkowej (§ 6 ust. 1 pkt 6). Oznacza to, że plan miejscowy przyjmuje rozwiązania, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej nie tylko na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1.MN1 do 15.MN1, tj. na terenach o podstawowym przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w całości, ale także na terenach poza tym obszarem, położonym w odległości nie mniejszej niż 250 m (linia wskazana na rysunku planu rozgranicza te tereny). Szczegółowa analiza rysunku planu w powiązaniu z ustaleniami zawartymi w części tekstowej planu prowadzi do wniosku, że zakaz lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych poza terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmuje obszar o różnym przeznaczeniu planistycznym: w całości teren o podstawowym przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczony symbolem 1.MW oraz częściowo tereny o podstawowym przeznaczeniu całkowicie niezwiązanym z zabudową mieszkaniową: zabudowy usługowej (symbol U), zabudowy przemysłowo-produkcyjnej (symbol P), zabudowy produkcyjno-usługowej (symbol PU), tereny lasów ( symbol ZL) oraz tereny użytków rolnych (symbol R), łąk, pastwisk, rowów melioracyjnych i zbiorników wodnych (symbol RŁ). Dodać trzeba, że jedynie w odniesieniu do dwóch ostatnio wskazanych jednostek w planie miejscowym postanowiono, odpowiednio w § 34 pkt 6 i § 35 pkt 5, że obszary z brakiem możliwości lokalizowania stacji telefonii komórkowej uwidocznione są na rysunku planu. W tym stanie rzeczy powstaje pytanie, jakie uzasadnione względy spowodowały wprowadzenie całkowitego zakazu lokalizowania stacji telefonii komórkowej na całym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz na terenach poza tą zabudową o różnym przeznaczeniu, np. dotyczące ochrony środowiska, zdrowia, bezpieczeństwa, ochrony zabytków albo wynikające z przepisów odrębnych. Według organu, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono, zdecydowały o tym dwa czynniki: układ urbanistyczny sołectwa i sprzeciw mieszkańców (s. 13 uzasadnienia projektu uchwały). Organ uchwałodawczy nie powołuje się więc na dokumentację specjalistyczną prac planistycznych mogącą usprawiedliwiać wprowadzone rozwiązania, np. Prognozę oddziaływania na środowisko, która jest ważnym, niezbędnym dokumentem w procedurze związanej ze sporządzeniem planu miejscowego. W pkt 6.3 Prognozy - Zagrożenie hałasem i promieniowaniem elektroenergetycznym (s. 40 - 41) brak jest jakiejkolwiek informacji o zagrożeniach związanych z lokalizowaniem stacji telefonii komórkowej (mowa jest o zagrożeniach emitowanych przez linie wysokiego i średniego napięcia, które, jak zaznaczono tamże, na terenie sołectwa nie występują). W ocenach skutków dla środowiska wynikających z przyszłego przeznaczenia terenów (pkt 9.5 Prognozy - w zakresie emitowania pól elektromagnetycznych, s. 63) uzasadniając ustalenia planu miejscowego w omawianej materii wskazano jedynie, że "... zabezpieczają obszar przed powstawaniem źródeł wytwarzających ponadnormatywne promieniowanie elektroenergetyczne". Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli nie zwrócił uwagi na cząstkowe, lapidarne, bez rzeczowej argumentacji stwierdzenia o istnieniu potencjalnych zagrożeń usprawiedliwiających wprowadzenie do uchwały zaskarżonych przepisów. Nie wyjaśniono w szczególności, jakie konkretnie akty prawne, przeprowadzone badania, ewentualnie inne kryteria decydują o tych "potencjalnych" zagrożeniach emitujących promieniowanie elektromagnetyczne o charakterze ponadnormatywnym, które spowodowały wprowadzenie całkowitego zakazu lokalizowania stacji telefonii komórkowej na terenach zabudowy mieszkaniowej i poza tą zabudową na obszarze w odległości nie mniejszej niż 250 m. Nie wyjaśniono także, jakie racje spowodowały przyjęcie takiej a nie innej odległości. Odnosząc się do wskazywanych przez organ argumentów dotyczących układu urbanistycznego sołectwa i sprzeciwu ze strony jego mieszkańców należy stwierdzić, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1 u.s.g.). Mają więc prawo uczestniczyć i wypowiadać się w toku postępowania planistycznego co do kierunku kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie. Gmina z kolei, za pośrednictwem swych organów, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, winna poszukiwać rozwiązań najmniej dolegliwych dla mieszkańców i pożądanych z punktu widzenia interesu społecznego (publicznego). Sprzeciw ze strony mieszkańców co do konkretnego rozwiązania przestrzennego nie może mieć decydującego znaczenia dla treści aktu prawa miejscowego. Należy bowiem mieć na uwadze, że organy władzy publicznej, a zatem także organy gminy działają na podstawie i w granicy prawa (art. 7 Konstytucji RP), obowiązane są przestrzegać przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym powołanych już art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i art. 46 ust. 1 i 2 ustawy. W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne co do zasady nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (zob. wyroki NSA z: 11 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1623/20, LEX nr 3572744; 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1710/20, LEX nr 3572823). Gdyby jednak istniały względy natury urbanistyczno - architektonicznej, np. specyficzny sposób zabudowy sołectwa Nieświń (zabudowa po obu stronach ulicy [...]), uzasadniające na terenach zabudowy mieszkaniowej wyłączenie lub ograniczenie możliwości lokalizowanie stacji telefonii komórkowej, to brak racjonalnych i jurydycznych powodów do przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie takich inwestycji na terenach poza tą zabudową, w tym przede wszystkim na terenach oznaczonych symbolami P, PU, U, ZŁ, R, RŁ. W każdym razie winno to znaleźć swoje usprawiedliwienie w dokumentacji prac planistycznych. Sąd pierwszej instancji tych wszystkich okoliczności nie wziął pod rozwagę w trakcie kontroli sądowej. Nie może zaś zostać uznane za rozstrzygające dla wyniku sprawy, że ustalenia planu miejscowego na pozostałym obszarze objętym planem miejscowym nie zawierają rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej (stacji telefonii komórkowej), tj. częściowo na terenach lasów, łąk i pastwisk oraz użytków rolnych. Z tych przyczyn częściowo usprawiedliwiony okazał się zarzut procesowy odniesiony do 141 § 4 P.p.s.a. przez nierozważenie w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku wskazanych zagadnień, mających znaczenie dla wyniku kontroli sądowej, aczkolwiek nie można stawiać temu Sądowi zarzutu sporządzenia uzasadnienia wadliwego pod względem konstrukcyjnym. W konsekwencji nie do odparcia okazał się zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez przedwczesne zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi. Stwarza to podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, stosownie do art. 185 § 1 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i wyrażonej oceny prawnej. O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do opłaty sądowej (wniosku o sporządzenie uzasadnienia i wpisu od skargi kasacyjnej) oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.