II OSK 1268/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P., A. P., J. B., H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Op 340/22 w sprawie ze skargi I. P., A. P., J. B., H. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 340/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę I. P., A. P., J. B. i H. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2021 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] października 2021 r. poz. [...]), zwanej dalej "MPZP". Z akt sprawy wynika, że skarga "zwykła" dotyczy następujących nieruchomości, objętych ustaleniami MPZP, tj. działki nr [...] stanowiącej własność I. i A. P.; działek nr [...] i [...] stanowiących własność J. B. (tej grupy działek dotyczą ustalenia planu w ramach terenów o symbolach 2MN, 1ZL; a działki nr [...] dodatkowo dotyczy także symbol 9KDD); działki nr [...] stanowiącej własność I. P., J. B. i H. S. (tej zaś działki dotyczą ustaleniach MPZP w ramach terenów o symbolach 15MN, 14ZP-16ZP, 2KLD, 10KDD i 2KDW). W tych okolicznościach Sąd I instancji stwierdził, że skarżący posiadają legitymację skargową, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Sąd I instancji wskazał, że MPZP był już przedmiotem oceny legalności w wyroku tegoż Sądu o sygn. akt II SA/Op 564/21 [uzupełniająco: od którego NSA oddalił skargę kasacyjną w sprawie o sygn. akt II OSK 1881/22], co oznacza, że ocena zawarta w tym wyroku, a dotycząca trybu uchwalenia MPZP jest wiążąca w niniejszej sprawie; jednak ww. wyrok nie stanowi przeszkody do merytorycznej oceny MPZP z punktu widzenia indywidualnych interesów skarżących, a więc zasad sporządzenia planu miejscowego, do których także odnosi się art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Przechodząc do meritum sprawy Sąd nie stwierdził, aby w badanym akcie prawa miejscowego oraz w procedurze poprzedzającej jego uchwalenie doszło do nadużycia władztwa planistycznego ani naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a także zasady równości przy wyważaniu interesu indywidualnego skarżących i interesu publicznego. Sąd wyjaśnił na czym polega "władztwo planistyczne gminy", jak i wyjaśnił, że prawo własności nie jest absolutne, ponieważ możliwa jest ingerencja władzy publicznej w to prawo, o ile następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem (patrz: art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Odnośnie do podnoszonego przez skarżących braku proporcjonalności oraz naruszenia zasady równości, to przy rozpatrywaniu tego zagadnienia należało uwzględnić nieruchomości znajdujące się w obszarze objętym planem w bliższej i dalszej odległości od nieruchomości skarżących, a należących do innych podmiotów. Te zaś – w ocenie Sądu – są obciążone w planie w porównywalny sposób. Sąd podkreślił, że nadal możliwe jest wykorzystywanie przez skarżących nieruchomości w dotychczasowy sposób. Ponadto dokumentacja planistyczna dowodzi, iż organ w planie uwzględnił postulaty zgłaszane w toku postępowania i ustalenia planu odbiegają od tych proponowanych na etapie pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu. W pierwotnej wersji działki skarżących o nr [...], [...], [...] w całości przeznaczone były jako tereny 1ZL. W planie jednak, uwzględniając istniejące zadrzewienie (a właściwie jego brak), na części tych działek ustalono przeznaczenie 2MN. W przypadku działki nr [...] zmodyfikowano przebieg planowanej drogi 2KDL kosztem należącej do sąsiadów działki nr [...] w ten sposób, że w planie na działce skarżących powierzchnia terenu przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wzrosła dwukrotnie. Na działce tej zmalał również obszar przeznaczony na pas zieleni urządzonej. Odnośnie do zarzutu niezgodności MPZP ze Studium co do działek skarżących, Sąd nie doszukał się takiej niezgodności, formułując tą ocenę przy uwzględnieniu charakteru aktu jakim jest studium; treści uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zwanej dalej "Studium"; danych z ewidencji gruntów i budynków; mapy zasadniczej (aktualizowanej podczas procedury planistycznej), na której zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. został sporządzony projekt planu; istniejące zagospodarowanie części przedmiotowych działek; decyzje Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2020 r. ustalające – dla części działki nr [...] (obecnie działka nr [...] obręb [...]) oraz dla części działek nr [...] i [...] (obecnie działka nr [...] i [...] obręb [...]) – użytek z gruntów zadrzewionych i zakrzewionych (Lz) na grunty zadrzewione i zakrzewione na łąkach trwałych klasy IV (Lzr-ŁIV); Opracowanie ekofizjograficzne. W tych warunkach w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] Sąd wskazał, że w celu ochrony zasobów przyrodniczych występujących na tych działkach, teren ten w MPZP zyskał przeznaczenie na tereny lasu 1ZL oraz częściowo na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (2MN) na użytkach gruntowych niestanowiących lasu, tj. Ł - łąki trwałe, B - tereny mieszkaniowe i Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Stąd wskazane wyżej zbiorowisko, jest chronione także ustaleniami planu miejscowego poprzez ustalenie terenu 1ZL z przeznaczeniem na lasy. Co do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach skarżących objętych obszarem oznaczonym w planie jako 2MN, Sąd stwierdził, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż układ zabudowy na tych nieruchomościach został wyznaczony po obrysie granicy użytku gruntowego ujętego w ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne - łąki trwałe (ŁIV), ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ten teren z terenem oznaczonym symbolem 9KDD (teren ul. [...]), uwzględniając przy tym najbliższą, istniejącą zabudowę po tej samej stronie ul. [...], zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...], obręb [...]. Sąd zgodził się z organem planistycznym, że z uwagi na swą specyfikę merytoryczną narzędzia i zapisy mające na celu ochronę ładu i przestrzennego oraz ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu, mogą być bardzo różne w zależności od potrzeby i specyfiki danego miejsca oraz problemów do rozwiązania, co przejawiać może się np. poprzez wyznaczanie dodatkowych linii zabudowy od elementów innych niż drogi, np. od sąsiednich działek, czy innych przeznaczeń terenów (np. terenów lasów, terenów wód powierzchniowych śródlądowych). Sąd przychylił się do stanowiska organu, że żaden z przepisów nie stanowi o tym, iż linia zabudowy może być stanowiona jedynie od dróg publicznych, a w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać wiele aspektów, w tym głównie wymagania ładu przestrzennego (w tym urbanistyki i architektury), ale także m.in. wymagania ochrony środowiska (w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych). Wobec powyższego Sąd podzielił argumentację organu, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicach terenu 2MN w odległości 5 m od terenu 4WS (działka nr [...]) miało na celu zachowanie bezpiecznego buforu od cieku wodnego oraz odpowiednio 5 m od terenu 1ZL (w południowej części terenu 2MN) ok. 24 m od terenu 1ZL (w zachodniej części terenu 2MN). Możliwy do zainwestowania w zabudowę obszar ograniczony nieprzekraczalnymi liniami zabudowy w ramach terenu 2MN ma powierzchnię ok. 360 m2, co odpowiada ustalonemu w planie wskaźnikowi maksymalnej powierzchni zabudowy dla tego terenu określonemu na poziomie 25%. W ocenie Sądu, wyznaczenie w planie terenu m.in. na działce nr [...]) dróg oznaczonych symbolami 2KDL i 2KDW oraz towarzyszących im terenów zieleni urządzonej 14ZP, 15ZP, 16ZP jest uzasadnione celem publicznym, tj. przejęcie ruchu z planowanego osiedla. Droga 2KDL stanowi centralną oś projektowanego osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zapewniającą niezbędny układ komunikacyjny dla jego obsługi poprzez możliwość zbierania ruchu z włączających się do niej istniejących i planowanych dróg dojazdowych i wewnętrznych, w tym m.in. poprzez drogę wewnętrzną 2KDW. Przebieg projektowanej drogi 2KDL został wyznaczony poprzez grunty użytkowane obecnie rolniczo, a nie jak wskazano, przez środek spokojnej, zabudowanej domami jednorodzinnymi dzielnicy [...]. Jej możliwy przebieg na wstępie jest już delimitowany istniejącymi uwarunkowaniami, tj. możliwie najmniej kolizyjne i ingerujące przejście przez tereny zabudowy od ul. [...]. Przedmiotowa droga stanowi element logicznego i powiązanego układu komunikacyjnego na obszarze daleko wykraczającym poza działkę skarżących, stwarza też jedyny możliwy dostęp do nowoprojektowanych terenów mieszkaniowych oznaczonych w planie symbolem 15MN. Odnośnie do tego zagadnienia Sąd nie stwierdził zachwiania proporcji w wyważeniu interesu indywidualnego skarżących oraz interesu publicznego. Jest rzeczą oczywistą, że nie można projektować na terenach rolnych rozwoju zabudowy bez zaprojektowania układu komunikacyjnego dla obsługi tej zabudowy. W ocenie Sądu, przy wyznaczaniu przebiegu planowanej drogi 2KDL organ proporcjonalnie i w podobnym stopniu obciążył jej przebiegiem poszczególne nieruchomości na całym obszarze. Odnośnie do zarzutu, że przewidziane w planie miejscowym na działce nr [...] droga publiczna 2KDL, droga wewnętrzna 2KDW oraz tereny zieleni urządzonej 14ZP, 15ZP, 16ZP to inwestycje celu publicznego, a zatem musiały być oznaczone w Studium ale nie znalazły się w tym akcie, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji są celami publicznymi. Działania o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym i metropolitarnym stanowiące realizację tych celów to inwestycje celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym określa się w studium. Jakkolwiek w Studium nie przewidziano konkretnie na działce nr [...] drogi publicznej i drogi wewnętrznej, to jednak działka ta znajduje się na terenie przeznaczonym w tym akcie pod budownictwo mieszkaniowe (MN), co oznacza, że na obszarze tym musi zostać zapewniona obsługa komunikacyjna, a wydzielane działki muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Dotychczasowe przeznaczenie terenu objętego Studium i planem to grunty rolne, a więc obszar nieobjęty uwarunkowaniami komunikacyjnymi, zasadniczo niepowiązany komunikacyjnie z obszarami zamieszkałymi. W Studium znalazł się zapis o konieczności zapewnienia obsługi komunikacyjnej obszarów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i to było – w ocenie Sądu – z punktu widzenia działki nr [...] wystarczające. Dlatego zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli I. P., A. P., J. B. i H. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności MPZP w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim: na działkach o numerach [...], [...] oraz [...] wyznaczono teren lasu oznaczony symbolem 1ZL; na działkach o numerach [...], [...] oraz [...] wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony innych niż droga 9KDD obszarów planistycznych; na działce nr [...] dokonano poszerzenia drogi 9KDD na działce nr [...] wyznaczono drogę publiczną oznaczoną symbolem 2KDL, tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolami 14ZP, 15ZP, 16ZP oraz drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 2KDW; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uznanie, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium, a w konsekwencji nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy doszło do następujących naruszeń: - większa część działek o numerach [...], [...] oraz [...] została przeznaczona na teren lasu oznaczony symbolem 1ZL mimo, że zgodnie z ww. Studium są to tereny objęte strefą mieszkaniową oznaczoną symbolem 7.I.M. o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, a Studium na tych terenach nie przewiduje lasu, nadto strefy zieleni i wód powierzchniowych są w studium oznaczone symbolami 7.2.Z i 7.3.Z i nie obejmują przedmiotowych działek; - na działkach o numerach [...], [...] i [...] wprowadzono przeznaczenie uzupełniające w postaci dróg rowerowych, mimo, że w Studium nie przewidziano takiego przeznaczenia przedmiotowych działek, przy czym zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 i 9c u.g.n. oraz w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. drogi rowerowe to inwestycje celu publicznego, które powinny zostać wskazane w Studium; - działka nr [...] została w przeważającej części przeznaczona pod drogę publiczną oznaczoną symbolem 2KDL oraz tereny zieleni urządzonej 14ZP, 15ZP, 16ZP, a także drogę wewnętrzną 2KDW, mimo że w Studium nie przewidziano takiego przeznaczenia przedmiotowej działki, przy czym zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 i 9c u.g.n. oraz w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. drogi publiczne, drogi rowerowe i tereny zieleni urządzonej to inwestycje celu publicznego, a zatem musiały być oznaczone w Studium, zwłaszcza w przypadku planowanej drogi 2KDL, która stanowi szeroką drogę lokalną, z rozległymi pasami zieleni, i która została wykreślona z projektu Studium ze względu m.in. na protesty mieszkańców i zgłaszane przez nich uwagi; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uznanie, że interes publiczny i prywatny zostały prawidłowo wyważone, a w konsekwencji nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy doszło do następujących naruszeń: - działki o numerach [...], [...] oraz [...] przeznaczono na teren lasu oznaczony symbolem 1ZL z przeznaczeniem uzupełniającym pod publicznie dostępne drogi rowerowe, mimo, że działki te powinny w całości znaleźć się na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym symbolem MN, co uzasadniają (poza ustaleniami Studium) względy urbanistyczne, m.in. brak występowania lasu w tym miejscu, brak klasyfikacji tych gruntów jako lasy w ewidencji gruntów i budynków, bezpośrednie sąsiedztwo istniejących tam od lat domów jednorodzinnych, kierunek zmian dla terenów wiejskich włączonych w 2017 r. w granice miasta [...], możliwość kompensacji przyrodniczej w formie ustalenia odpowiedniego udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz fakt, że znajdują się one przy drodze publicznej stanowiącej ul. [...], pod którą zlokalizowane są wszelkie media potrzebne do uzyskania pozwolenia na budowę, a Studium, wskazując kierunki rozwoju, nie przewidywało, że będzie obejmować zalesienia i powiększenia obszarów lasów; - wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 2MN obejmującym działki o numerach [...], [...] oraz [...] w sposób nieuzasadniony przebiegiem dróg publicznych, tworzący nieregularny czworokąt z przebiegającą w środku granicą dwóch działek, przewidujący różną odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od granic poszczególnych działek, nadto wyłączając spod zabudowy nawet tą część działki nr [...], która nie została przeznaczona na las, mimo, że formalnie znajduje się ona w obszarze oznaczonym symbolem 2MN, przy czym przepisy nie pozwalają organowi na kształtowanie linii zabudowy w sposób dowolny, w tym przez wskazywanie konkretnego miejsca na działce, w którym może powstać budynek, a w którym tylko ogród, wchodząc m.in. w zakres regulacji prawa budowlanego; - drogę 2KDL na działce nr [...] poprowadzono w sposób uciążliwy dla właścicieli nieruchomości, nie wyznaczając jej wzdłuż przebiegu granic z sąsiednimi działkami; - bezpodstawnie poszerzono drogę oznaczoną symbolem 9KDD stanowiącą ul. [...] na odcinku wzdłuż granicy działki nr [...] w stosunku do jej szerokości wzdłuż granic działek nr [...], [...] i [...] (dawniej: nr [...], [...] oraz [...]); - droga 2KDW jako droga wewnętrzna nie służy w żadnym zakresie właścicielom obciążonej nią nieruchomości, przy czym zgodnie z przepisami to oni ponoszą ciężar jej wybudowania i utrzymania, a nadto jest to droga o szerokości 10 m, a więc dwukrotnie większej niż ustawowy wymóg dla drogi dojazdowej, dzieli działkę nr [...] na dwa nieregularne kształty zmniejszając możliwości wykorzystania tej działki zgodnie z przeznaczeniem pod zabudowę; 3) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uznanie, że celem uzasadniającym przeznaczenia działek skarżących na teren lasu oznaczony symbolem 1ZL może być ochrona występujących tam drzew, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy ochronie drzew służą m.in. przepisy art. 83, 83a, 83c, 83d, 88 i 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a co za tym idzie zabudowa mieszkaniowa nie wyklucza drzew na działce, nadto rolą planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia, sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a nie ochrona poszczególnych form przyrody; 4) art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uznanie, że nie doszło do ograniczenia prawa własności w sposób naruszający zasady proporcjonalności i równości, podczas gdy przeważającą część działek skarżących przeznaczono na tereny lasu, dróg i terenów zieleni urządzonej, bez proporcjonalnego i równego obciążenia potrzebą realizacji interesu publicznego właścicieli innych działek objętych planem miejscowym, co skutkowało oddaleniem skargi; 5) art. 16 ust. 1 w zw. art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez brak przypisania znaczenia faktowi uchwalenia planu miejscowego na nieaktualnej, pochodzącej sprzed roku i dwóch miesięcy mapie ewidencyjnej, która nie uwzględniała zmian ewidencyjnych dotyczących działek nr [...], [...], [...]; co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek procedowania organu planistycznego na aktualnych mapach, wynikający z obowiązku respektowania prawa własności, interesu prywatnego i działania administracji w sposób spełniający wymogi demokratycznego państwa prawnego – przy czym sekwencja zdarzeń była następująca: ostatnia aktualizacja mapy przez organ – 27.07.2020 r., decyzje w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach skarżących – 25.11.2020 r., ostateczność i prawomocność ww. decyzji – 26.11.2020 r., pismo skarżących informujące organ o zmianach pn. wniosek-uwaga do projektu planu 4.12.2020 r. data nadania: 8.12.2020 r., zmiany w danych ewidencyjnych dotyczące ww. decyzji – 25.02.2021 r., uwagi skarżących do projektu planu ponownie wskazujące na ww. decyzje i zmiany – 3.08.2021 r. data złożenia 5.08.2021 r., uchwalenie planu miejscowego: 30.09.2021 r.). Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 6) art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi; 7) art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego bezpodstawne niezastosowanie i zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że MPZP nie narusza Studium w zakresie wskazywanym przez skarżących. Odnośnie do przeznaczenia w MPZP działek nr [...], [...] i [...] do terenu o symbolu 1ZL, czyli o przeznaczeniu pod las z możliwością lokalizacji dróg rowerowych, należy wskazać na kilka ustaleń Studium w odniesieniu do terenów zielonych jakimi są m.in. lasy. W treści Studium wskazano na funkcję lasów, które pozytywnie oddziałują na spływy powierzchniowe wód, przeciwdziałają erozji gleb, łagodzą niskie i wysokie temperatury. Dzięki temu w znacznym stopniu stabilizują klimat i kształtują krajobraz, tworząc tym samym warunki do wypoczynku, rekreacji i poprawy zdrowia. Ponadto wskazano, że istniejące lasy przeznacza się do zachowania, jako element systemu przyrodniczego miasta, a obszary wchodzące w skład systemu przyrodniczego zostały wskazane jako preferowane do rozwoju m.in. funkcji leśnej. W Studium zawarto następujące zasady dotyczące wyznaczania w planie miejscowym granic poszczególnych stref, co ma znaczenie z punktu widzenia nienaruszenia ustaleń Studium dla strefy mieszkaniowej 7.1.M. i umieszczenia tam w MPZP także terenów o przeznaczeniu pod las. A mianowicie, Studium nie odnosi się do pojedynczych działek czy budynków, lecz do jednostek urbanistycznych, w których występują poszczególne strefy. Granice stref mogą zostać skorygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przy nawiązywaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego lub jeśli będzie to wynikało ze szczegółowej analizy potrzeb i uwarunkowań na innym poziome opracowania Granice między strefami mogą zostać skorygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przy nawiązywaniu do granic własności lub przy szczegółowej analizie uwarunkowań i projektowaniu elementów układu komunikacyjnego. Uznaje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń Studium wtedy, gdy wypełnia określone nakazy i zakazy lub je rozszerza. Określone funkcje poszczególnych stref w jednostkach urbanistycznych wskazują dominujący sposób użytkowania terenów. Oznacza to możliwość wprowadzania funkcji uzupełniających, niekolidujących z funkcją podstawową, niezmieniających charakteru zagospodarowania, warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. Wprost w Studium wskazano, że w obrębie wydzielonych stref, znajdować się jeszcze mogą inne wydzielone obszary (np. tereny zamknięte, obszary ochrony konserwatorskiej, tereny wyłączone z zabudowy itp.). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, jak w Studium rozumie się pojęcie "terenów wyłączonych z zabudowy". Otóż, jak wskazuje się w Studium, poza obszarami zurbanizowanymi wyznaczone są obszary niezurbanizowane, wyłączone spod zabudowy stanowiące system przyrodniczy miasta obejmujący podsystem klimatyczny, hydrologiczny i biologiczny. Istniejące lasy i zadrzewienia stanowią istotny czynnik kształtujący lokalne warunki klimatyczne dlatego pozostawia się je bez zmian. Wymagają ochrony, ponieważ stanowią naturalną ostoję flory i fauny. Należy dążyć do zwiększenia udziału lasów i zadrzewień w ogólnej powierzchni miasta. Zgodnie ze Studium, ustalenia dla terenów zieleni, m.in. lasów – to tereny wyłączone spod zabudowy, trasy rowerowe, ścieżki piesze. Podkreślono to w Studium zaznaczając, że tereny wyłączone spod nowej zabudowy znajdują się przede wszystkim w strefie zieleni. Tereny wyłączone spod zabudowy obejmują tereny tworzące m.in. system zieleni miejskiej (lasy, parki, zieleńce, cmentarze). Tego rodzaju ogólne wskazania Studium należy odnieść do treści Studium zawartej na karcie "7 [...] – Ustalenia dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", gdzie Studium precyzuje zasady zagospodarowania terenu [...]. Otóż pomimo, że Studium na tym obszarze postuluje strefę mieszkaniową 7.1.M., jednak w odniesieniu do tego terenu zawiera m.in. takie ustalenia jak: obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym; tereny wyłączone spod zabudowy; zakaz lokalizacji zabudowy na terenach wyłączonych spod zabudowy; minimum 1 zieleniec; zachowanie istniejącego drzewostanu, wprowadzenia ścieżek rowerowych i powiązanie ich z systemem zieleń; budowa ciągów pieszo-jezdnych i infrastruktury technicznej. Wynika z powyższego, że nie można doszukać się wskazywanej w skardze kasacyjnej sprzeczności MPZP ze Studium, ponieważ w istocie Studium nie wykluczyło możliwości umieszczenia w strefie mieszkaniowej 7.1.M. funkcji terenu jako lasu, co należało odnieść do wskazanych w Studium ustaleń dla planu miejscowego przewidujących tereny wyłączone spod zabudowy, do których, o czym wyżej była mowa, Studium zalicza m.in. lasy. Także te ustalenia Studium wskazują, że na terenie leśnym postulowano wprowadzenie ścieżek rowerowych. Takie zaś możliwości jakie przewiduje Studium, dodatkowo wzmacniają reguły dotyczące wyznaczania granic poszczególnych stref. Podobnie należy ocenić zarzut skargi kasacyjnej odnośnie do przeznaczenia w MPZP działki nr [...], która w przeważającej części jest przeznaczona pod drogę publiczną oznaczoną symbolem 2KDL oraz tereny zieleni urządzonej 14ZP, 15ZP, 16ZP, a także drogę wewnętrzną 2KDW. Oczywiście wprost w Studium takiej lokalizacji tych terenów nie wyznaczono; natomiast podobnie jak z przeznaczeniem pod las, na terenie [...] Studium przewidziało ustalenia w postaci lokalizacji inwestycji celu publicznego, do których kwalifikują się m.in. drogi; przewidując też nakaz zlokalizowania w planie miejscowym minimum 1 zieleńca w strefie mieszkaniowej; oraz przewidując budowę ciągów pieszo-jezdnych. Wynika z tego, że przeznaczenie w MPZP części działki nr [...] pod drogę publiczną oraz wewnętrzną, a także teren zieleni urządzonej (zieleniec) nie narusza ustaleń Studium. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W omawianym powyżej przeznaczeniu terenu ww. działek w MPZP nie można doszukać się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jeżeli chodzi o zasadę proporcjonalności, tj. konieczność wyważenia różnych, sprzecznych grup interesów – publicznego i prywatnego. Pomimo wskazanego powyżej przeznaczenia nieruchomości pod las, drogi i teren zieleni urządzonej, w części wszystkie z ww. działek otrzymały także przeznaczenie pod zabudowę. Jak niewadliwie wskazał Sąd I instancji, w procedurze planistycznej znaleziono uzasadnienie także dla innego przeznaczenia nieruchomości skarżących niż pod budownictwo. W tym zakresie organ planistyczny działając na zasadzie uznania administracyjnego, przedstawił argumentację uzasadniającą takie przeznaczenie nieruchomości skarżących i trudno z taką argumentacją polemizować, skoro, po pierwsze, mamy do czynienia z nieruchomości na której istnieje zadrzewienie w formie lasu; po drugie trudno uwzględniając wszystkie postulaty skarżących wyznaczyć inną optymalną siatkę dróg, które mają przecież na celu obsługę komunikacyjną nowoprzeznaczonych w MPZP terenów pod zabudowę mieszkaniową, jak tereny 2MN i 15MN. Zasadniczo proces planistyczny do doskonały przykład dopuszczalnej prawem ingerencji władzy publicznej w prawo własności, w tym prawo użytkowania wieczystego. Taka zaś ingerencja posiada normatywne podstawy w Konstytucji RP (patrz: art. 21, art. 31 i art. 64) i wpisuje się szeroko w problematykę prawną "ochrony prawa własności", której elementem jest dopuszczalna prawem ingerencja władzy publicznej w prawo własności. Także treść prawa własności jaką wyznacza art. 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. doskonale wpisuję się w tego rodzaju problematykę, co nie wymaga szerszego omówienia. Są to jedne z desygnatów charakteryzujących zasadę demokratycznego państwa prawnego, o jakiej stanowi art. 2 Konstytucji RP. Takie zaś ramy granic prawa własności, a więc i jego ochrony, jeśli chodzi o systemową konstrukcję prawną są rozwiązaniem w pełni realizującym dokonania nowożytnej myśli prawniczej, właśnie jeśli chodzi o kwestię ochrony prawa własności. Ponadto to właśnie kwestie planistyczne wiążą się ze wskazanymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP szeroko rozumianymi zagadnieniami, jak porządek publiczny, czy kwestie ochrony środowiska, przy czym to zasadniczo z porządkiem publicznym jako związanym z ochroną interesu publicznego łączy się problematyka planowania i zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie nie chodzi zatem o dokonanie oceny z perspektywy tego czy proces planistyczny, w tym w wyniku ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącym do ww. działek, jest zgodny z Konstytucją, ponieważ jeżeli chodzi o rozwiązania systemowe dotyczące procesu planowania przestrzennego to brak jest podstaw do stwierdzenia, że mamy do czynienia w niniejszej sprawie z naruszeniem prawa. Uchwalenie MPZP to bowiem konsekwencja zastosowania przepisów ustawy – u.p.z.p.; a postulowana ochrona terenów leśnych, rozwój komunikacyjny terenów jednak przeznaczonych pod zabudowę i zieleń urządzoną wespół jednak z przyznanym w planie miejscowym zakresem prawa zabudowy terenów o symbolu 2MN i 15MN, nie pozwala na stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia prawa własności co do jego istoty. MPZP konstytucyjnie chroniony rdzeń prawa własności uwzględnia przyznając stronom skarżącym prawo do zabudowy ich nieruchomości choćby w ich części, a więc uwzględniając przysługujący stronom skarżącym zakres prawa własności także w rozumieniu art. 140 K.c., ponieważ skarżący niewątpliwie będą mogli korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności – zabudować budynkami. W żadnym razie tak zakreślony problem prawny w skardze kasacyjnej nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że uchwalenie MPZP nastąpiło z przekroczeniem tzw. "władztwa planistycznego gminy", czy też nieuprawnionym (nieuzasadnionym) naruszeniem prawa własności. Odnośnie do wyznaczenia na terenie o symbolu nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie o symbolu 2 MN, to linia ta dotyczy tylko działek nr [...] i [...]. Nie została wyznaczona na działce nr [...], co oznacza, że dla tej działki lokalny prawodawca nie zawarł warunku w postaci wyznaczenia linii zabudowy, bo działka nr [...] nie jest zlokalizowana od strony drogi publicznej. W orzecznictwie wielokrotnie prezentowano pogląd, że brak tego parametru urbanistycznego, wskazanego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587), w odniesieniu do określonych terenów przeznaczonych pod zabudowę, nie oznacza per se, że doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności takiego planu miejscowego (por. wyroki NSA: z 6 września 2012 r., II OSK 1343/12; z 12 września 2017 r., II OSK 350/17; z 22 września 2020 r., II OSK 796/20; wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2018 r., IV SA/Wa 616/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w razie braku wyznaczenia w planie miejscowym linii zabudowy dla terenów przeznczonych pod zabudowę czy to w wyniku ich nienaniesienia w projekcie planu miejscowego, czy też na skutek stwierdzenia nieważności planu w części obejmującej linie zabudowy, określenie odległości, w jakich może być realizowana zabudowa na takim terenie, następuje w oparciu o przepisy odrębne (por. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., II OSK 2789/21). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a.; art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a.; art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego sprawę nie stanowił istotnego naruszenia, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, brak ujęcia na rysunku MPZP aktualnego stanu faktycznego, tj. aktualnej numeracji działek, gdyż pozostawało to bez wpływu na potencjalne naruszenie interesu prawnego skarżących w kontekście istniejących granic poszczególnych działek ewidencyjnych, co do których MPZP zawiera stosowne ustalenia w zakresie ich przeznaczenia. W sprawie wyjaśniono, że na rysunku MPZP działka nr [...] to obecnie działka nr [...]; działka nr [...] to obecnie działka nr [...]; a działka nr [...] to obecnie działka nr [...]. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu, skoro w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie merytorycznej oceny Sądu I instancji, tym samym nie można było uwzględnić pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 147 § 1 p.p.s.a. Wynika to z tego, że nie wykazano w skardze kasacyjnej aby Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę "zwykłą". Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.