II OSK 1326/23

Dnia 17 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. i W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 789/22 w sprawie ze skargi A.G. i W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 14 września 2022 r. nr SKO.903/22 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 7 marca 2023 r., II SA/Lu 789/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie oddalił skargę A.G. i W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (SKO lub Kolegium) z 14 września 2022 r. nr SKO.903/22, w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wnioskiem z 24 stycznia 2022 r. M.K. zwróciła się do Burmistrza Miasta Tomaszów Lubelski (Burmistrz) o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ewid. nr [...], [...] i [...], wskazując, że wniosek dotyczy istniejącej zabudowy i "zgodnie z postanowieniem PINB z 2 kwietnia 2020 r., znak: NB.7740.1.2012.BP zachodzi konieczność uzyskania decyzji o warunkach dla budynku mieszkalnego na działkach [...], [...] i [...]". 2.2. W toku postępowania ustalono, że postanowieniem z 2 kwietnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (PINB) w sprawie NB.7740.1.2012.BP, m. in. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm.; uPb) nałożył na M.K. i J.M. – spadkobierców po zmarłej inwestorce A.M. – obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym, przedłożonym przy piśmie z 30 sierpnia 2012 r., w tym wymieniając obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego wybudowanego na działkach nr geod. [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w T.. 2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Lu 789/22 kolejno wskazano, że decyzją z 30 marca 2022 r. (decyzja wzt) Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] i części działek nr [...] i [...], ark. [...], położonych w T. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując odwołanie A.G. i W.G. od powyższej decyzji wzt organ odwoławczy podkreślił, że Burmistrz wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp), a kolejno wyznaczył parametry zabudowy. Kolegium wskazało, że decyzja wzt nie rodzi praw do nieruchomości, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ II instancji potwierdził stanowisko odwołujących, że sporny budynek, wybudowany przez A.M. na podstawie pozwolenia na budowę z 10 czerwca 2002 r. nigdy nie miał charakteru gospodarczego, a od początku był wykorzystywany jako budynek mieszkalny. Wskazał także, że znacznie zmieniono gabaryty budynku i przekroczono granicę działki, w związku z czym bez wątpienia obiekt ten stanowi samowolę budowlaną. Przepisy uPb przewidują jednak możliwość legalizacji takiej samowoli budowlanej, a w toku postępowania organy mogą żądać od inwestora przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podkreśliło, że na tym etapie postępowania nie ma znaczenia naruszenie prawa własności popełnioną samowolą, w konkluzji uznając, że należało decyzję I instancji utrzymać w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.). 3.1. Dalej w wyroku II SA/Lu 789/22 przywołano, że A.G. i W.G. złożyli skargę na powyższą decyzję Kolegium, zarzucając naruszenie przepisów: 1) art. 61 ust. 1 Upzp "przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Postępowanie w sprawie prowadzone jest więc analogicznie, jak w przypadku wydania decyzji dla inwestycji dopiero planowanych oraz przepisów odrębnych art. 64 tej ustawy dotyczących tej inwestycji"; 2) art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb "z pominięciem okoliczności tj. braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane"; 3) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące niedokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy z pokrzywdzeniem skarżących, poprzez nieuwzględnienie kwestii wzniesienia i posadowienia części budynku na gruncie skarżących z przekroczeniem linii zabudowy i wpisanie tego obiektu w obręb działki [...] bez wiedzy i zgody właścicieli tejże działki. 3.2. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. 3.3. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie skargę oddalił. 4.2. W motywach orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że sporządzona w toku postępowania analiza urbanistyczna jest prawidłowa i wykazuje warunki zabudowy, które pozwoliłyby zrealizować zamierzenie budowlane z zachowaniem ładu przestrzennego. Sąd wojewódzki podkreślił przy tym, że warunki te odnoszą się nie do planowanej, lecz zrealizowanej inwestycji. Wbrew twierdzeniom skarżących organ I instancji wprost wskazał, że decyzję wydano w związku z postanowieniem PINB z 2 kwietnia 2020 r., a zatem w stosunku do istniejącego budynku. Okoliczność ta nie została pominięta ani przez Burmistrza, ani przez Kolegium. 4.3. Zdaniem tegoż sądu przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w stopniu dającym podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie orzeczeń. W ocenie sądu I instancji, organy administracji zasadnie uznały, że inwestycja objęta wnioskiem spełnia wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 Upzp, co skutkowało prawidłowym wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając wskazany wyrok w całości. 5.2. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zapewne chodzi o ustawę z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 259, Ppsa – uwaga Sądu) w zw. z art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to: 1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, Konstytucja RP) poprzez niewłaściwe uznanie, że organ rozpoznający sprawę w postępowaniu administracyjnym nie musiał opierać się na normach materialnoprawnych, a to w szczególności przepisach uPb oraz Upzp, w sytuacji gdy wydanie decyzji oraz skarżonego wyroku w oderwaniu od norm prawa materialnego stanowi jej niewątpliwą wadliwość w obrocie prawnym; 2) art. 21 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji znacząco naruszającej prawo własności, do którego ochrony obowiązana jest Rzeczpospolita Polska i organy ją reprezentujące; 3) art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp (Dz. U. 2022, poz. 503 ze zm.) poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji wydanej w oderwaniu od powołanych norm, pozbawiając tym samym skarżących ochrony ich interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób (p. M.K., J.M.), co z kolei doprowadziło do naruszenia ich prawa własności do nieruchomości. 5.3. Podnosząc powyższe zarzuty, na postawie art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, strona skarżące kasacyjnie wnoszą o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd Naczelny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona wnoszą o rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 Ppsa, oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. 5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że poza naruszeniem zasady praworządności, zaskarżony wyrok wydaje się pomijać prawo własności do nieruchomości skarżących. Lakonicznie odnosząc się do własności, WSA w Lublinie stwierdził, że ,,zaskarżona decyzja w żadnej mierze nie obejmuje kwestii własności nieruchomości i nie rozstrzyga ewentualnego sporu między stronami w tym zakresie...". Zdaniem skarżących kasacyjnie, o ile uznać można rację sądu I instancji, iż rzeczywiście decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga ewentualnego sporu między stronami, o tyle nie można podzielić jego optymizmu co do kwestii własności nieruchomości. Skarżący rozumieją przy tym, iż rzeczywiście decyzja o warunkach zabudowy nie odnosi się stricte do ich prawa własności. Niemniej jednak dotyczy ona właśnie ich władztwa nad nieruchomością, własności oraz praw i obowiązków z tym związanym. Ten aspekt wydaje się być zapomniany zarówno przez organy administracyjne, jak i przez WSA w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. 6.2. Zgodnie z treścią art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. 6.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia art. 21 Konstytucji RP poprzez brak ustalenia, że nastąpiło naruszenie prawa własności. Po pierwsze, trzeba mieć na uwadze, że zarzutowi dotyczącemu naruszenia przepisów Konstytucji RP zawsze musi towarzyszyć zarzut naruszenia konkretnych przepisów ustawowych. Po drugie, nie sposób uznać, aby wydanie przez sąd I instancji wyroku dotyczącego decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego na działkach [...], [...] i [...] w T. mogło wiązać się z naruszeniem przysługującego skarżącym prawa własności. Decyzje ustalające warunki zabudowy wykazują bowiem daleko idącą specyfikę. Tego typu decyzje nie przyznają stronom postępowania wprost jakichś praw, lecz stanowią jedynie swego rodzaju informację na temat możliwości zlokalizowania konkretnej inwestycji na określonym terenie. Kwestia związana z naruszeniem prawa własności nie ma zatem znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego. Może mieć znaczenie na etapie postępowania dot. legalizacji samowoli budowlanej lub też w postępowaniu sądowym o odzyskanie zajętej przez inwestorów części nieruchomości nr [...]. Skarżący nie są pozbawieni ochrony prawnej, jednakże nie na tym etapie postępowania. 6.4. Za chybiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Stosownie do tego przepisu, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, podjęcie przez sąd I instancji rozstrzygnięcia niezgodnego z żądaniami skarżących, nie może być uznane za naruszenie wskazanego przepisu. W warunkach niniejszej sprawy skarżący nie wykazali, aby istniały podstawy do uwzględnienia ich skargi. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 184 zd. 1 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że jeśli zaskarżony akt nie narusza prawa, to sąd I instancji jest obowiązany skargę oddalić. W konsekwencji, żądania skarżących w warunkach niniejszej sprawy nie mogły być uwzględnione. 6.5. Przede wszystkim, na tym etapie postępowania organy, wydając decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie stosują przepisów prawa budowlanego i nie rozstrzygają kwestii techniczno-budowlanych. Strona skarżąca kasacyjnie powołała się jeszcze na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp, ale nie podano w środku zaskarżenia, co w przypadku tego przepisu jest konieczne, z jakimi przepisami odrębnymi decyzja nie jest zgodna. 7. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.