II OSK 1361/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1026/22 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 października 2022 r., nr SKO.4150.463.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1026/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi A. K. (dalej: "inwestor", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "Kolegium", "SKO", "skarżący kasacyjnie") z 14 października 2022 r., nr SKO.4150.463.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – uchylił decyzje organów obu instancji oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 29 kwietnia 2022 r. inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...], w Ł. Prezydent Miasta Łodzi (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") decyzją z 31 sierpnia 2022 r., nr DPRG-UA-X.1111.2022 – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że nie został spełniony warunek zasady dobrego sąsiedztwa wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej: "u.p.z.p." Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Następnie wskazano, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się jedna działka zabudowana (zabudowa zagrodowa). Zdaniem Kolegium, planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może być uznana za kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Bowiem te dwie funkcje się wykluczają. WSA w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 marca 2023 r. stwierdził, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wskazano, że ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu wojewódzkiego nie powinno to doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Sąd I instancji wyjaśnił, że szerokość frontu działki wynosi 6 metrów. Trzykrotna szerokość frontu działki to 18 m, z tej przyczyny organ pierwszej instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany w odległości 50 m od granicy działki nr [...]. Zatem, w obszarze analizowanym znalazła się tylko jedna zabudowana działka o nr [...], na której zrealizowana jest zabudowa zagrodowa. Zdaniem Sądu wojewódzkiego w okolicznościach przedmiotowej sprawy błędnie ustalono obszar analizowany. W ocenie Sądu wojewódzkiego kwestia ewentualnego powiększenia obszaru analizowanego nie została rozważona przez organ pierwszej instancji. Zaznaczono, że na okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora powstaje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - do odwołania dołączono szereg decyzji ustalających warunki zabudowy na działkach ewidencyjnych położonych w sąsiedztwie: o nr [...] i nr [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie oraz na znajdujących się w odległości ok. 50 m od granicy jego działki działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Ponadto załączono decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi wydaną dla działki nr [...] oraz mapkę, na której w odległości ok. 200 m od granic przedmiotowej działki inwestor naniósł znajdujące się jednorodzinne domy mieszkalne. W ocenie Sądu I instancji wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż określone w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. minimum 50 m uzasadnia, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, planowana jest liczna zabudowa o tożsamej funkcji (a w najbliższym sąsiedztwie zabudowa jest realizowana), co zamierzona przez skarżącego inwestycja. Skoro bowiem w niewielkiej odległości znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która pozwalała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla inwestycji planowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego, to organ administracji powinien te okoliczności uwzględnić z urzędu. Na zakończenie podkreślono, że za rozszerzeniem obszaru analizowanego przemawia również specyficzny kształt i położenie działki inwestora względem drogi publicznej (ul. [...]) i fakt, że front terenu w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynosi jedynie 6 m, co stanowi niewielką część w porównaniu do całkowitej szerokości granicy działki biegnącej równolegle do ulicy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "p.p.s.a." zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej: "k.p.a." i art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy administracji obu instancji wyznaczając parametry nowej zabudowy powinny wziąć pod uwagę decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje o pozwoleniu na budowę wydane dla innych działek niż planowana inwestycja, ale znajdujących się w okolicy planowanej inwestycji w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do takiego działania; b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r.,poz. 2492), dalej: "p.u.s.a." przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy orzecznictwem na skutek błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.; c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy administracji obu instancji wyznaczając parametry nowej zabudowy powinny wziąć pod uwagę decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje o pozwoleniu na budowę wydane dla innych działek niż planowana inwestycja, ale znajdujących się w okolicy planowanej inwestycji w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do takiego działania; d) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przez błędną wykładnię, bowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może prowadzić do nieuzasadnionego rozszerzania obszaru analizowanego mającego na celu "poszukiwanie" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę dla uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku; e) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przez błędną wykładnię, bowiem to planowana inwestycja powinna zostać dostosowana do obszaru analizy, a nie obszar analizy powinien być dostosowywany do zamierzeń inwestora; f) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przez błędną wykładnię polegającą na wywiedzeniu pozaustawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy w postaci rozszerzenia obszaru analizy o wielkość określoną jako "około 50 metrów", czy "około 200 metrów"; 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Jednocześnie Kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Kluczowe dla wyniku sprawy jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu aktualnym na datę orzekania, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zasadą ustaloną przez w/w przepis jest wyznaczanie obszaru analizowanego jako minimum trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycyjnego. Tryb ten powinien być stosowany jako podstawowy wzorzec ustalania obszaru analizy i przeprowadzenie analizy przy jego zastosowaniu jest w pełni prawidłowe. W niniejszej sprawie jednak skoro front działki według definicji zawartej w ostatnim zdaniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynosi jedynie 6 m, konieczne było poszerzenie go do wymaganych przepisem 50 m. Przy czym rację ma Sąd wojewódzki, że tak ustalony zakres obszaru analizy (50 m) nie obrazuje stanu zagospodarowania w tym rejonie, gdyż jest zbyt mały. Zawsze powiększenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar musi mieć racjonalne uzasadnienie i wykazanie tych powodów ciąży na organie, który opiera się na opracowaniu profesjonalisty, tj. urbanisty lub architekta (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Jednakże, o ile nie jest dopuszczalne powiększenie obszaru analizowanego w celu uzasadnienia planowanej zabudowy, to takim kryterium bezspornie jest konieczność zachowania ładu przestrzennego (vide np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2146/20). Aby osiągnąć ten cel konieczne jest w tym konkretnym wypadku poszerzenie terenu analizy. Przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. daje taką możliwość, gdyż jest skonstruowany na zasadzie zachowania minimalnego wskaźnika, bez górnych ograniczeń. Obszar ten organ wyznacza mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz wynikający z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. aspekt ładu przestrzennego. Jednocześnie rację ma skarżący kasacyjnie, że stosowanie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie może prowadzić do nieuzasadnionego rozszerzania obszaru analizowanego mającego na celu "poszukiwanie" obiektów budowlanych pasujących do planowanego (tak np. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. II OSK 1952/21, wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1167/20), W niniejszej sprawie Sąd wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni w/w przepisu, co skutkowało zasadnym stwierdzeniem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i uchyleniem wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Konieczność ustalenia w odmienny sposób obszaru analizowanego wynika w tej sprawie z kształtu terenu inwestycji. Nietypowy kształt polega na tym, że składa się on niejako z dwóch części: podstawowej, gdzie jest planowane posadowienie zabudowy jednorodzinnej (kształt prostokąta) oraz wąskiego i długiego pasa o szerokości 6 m, łączącego ten teren z drogą publiczną, tj. ul. [...] i spełniającego wyłącznie funkcje komunikacyjne. Tym samym właściwym terenem inwestycji jest ta część, na której mają być lokalizowane budynki, usytuowana równolegle do drogi publicznej i zdaniem NSA uzasadnione jest, aby przy obliczaniu trzykrotności szerokości frontu terenu jako podstawowego wzorca ustalenia obszaru analizy, uwzględnić bok prostokąta równoległy do drogi publicznej. Okoliczność tę podkreślił WSA w Łodzi twierdząc, że poszerzenie obszaru uzasadnione jest specyficznym kształtem oraz położeniem terenu inwestycji względem drogi publicznej i faktem, że szerokość na styku działki z drogą publiczną wynosi jedynie owe 6 m dojazdu do ul. [...]. W konsekwencji błędnie organy zastosowały art. 61 ust. 5a u.p.z.p., nie znajdując podstaw do poszerzenia obszaru analizy ponad ustawowe 50 m. W realiach tej sprawy nie uwzględniły, że front działki w rozumieniu art. 61 ust. 5a zdanie ostatnie u.p.z.p. ("Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę") kreuje odcinek zaledwie 6 metrów, co powodować mogło kompletnie niemiarodajne wyznaczenie obszaru analizy. Jednocześnie ów właściwy teren inwestycji jest daleko szerszy. Powiększenie nawet do 50 m terenu analizy także nie oddaje rzeczywistego stanu zagospodarowania w tym rejonie, mając na uwadze powierzchnię oraz kształt terenu inwestycji. Nie nastąpiło przy tym naruszenie zasady trójpodziału władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie wkraczając w kompetencje władzy ustawodawczej. Natomiast prawidłowo zinterpretował przepis prawa materialnego w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż poszukując zasady dobrego sąsiedztwa należy wziąć pod uwagę wydane dla sąsiednich działek decyzje: o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Rację ma skarżący kasacyjnie, że poszukiwanie funkcji dotyczy zabudowy istniejącej w terenie. Przy czym Sąd wojewódzki wyraźnie zaznaczył, że wyznaczenie parametrów nowej zabudowy i ustalenie kontynuacji funkcji może nastąpić jedynie w odniesieniu do zabudowy już istniejącej (str. 11 uzasadnienia). Sąd wojewódzki właściwie zinterpretował normę art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przyjmując jako punkt odniesienia istniejący stan zagospodarowania. Choć powołanie się na wydane decyzje o warunkach zabudowy mogło wprowadzić adresata w błąd i czynić rozstrzygnięcie nie w pełni jednoznaczne. Niemniej celem rozwiania wątpliwości należy raz jeszcze podkreślić, że poszukiwanie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników przy ustalaniu warunków zabudowy może odnosić się wyłącznie do istniejącej zabudowy zrealizowanej w warunkach legalności (vide przykładowo wyroki NSA z: 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 682/20, 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2013/19). Wydane decyzje o warunkach zabudowy, czy pozwolenia na budowę, póki zabudowa nie zostanie zrealizowana, nie mogą stanowić punktu odniesienia dla nowej zabudowy, choćby z tego powodu, że nie jest wiadomym, czy prawa wynikające z tych orzeczeń zostaną wykonane przez uprawnionych. Ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonią całość. Pojęcie to zatem odnosi się do stanu faktycznego, nie zaś do praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, których realizacja będzie dopiero kształtować ten ład. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przez błędną wykładnię polegającą na wywiedzeniu pozaustawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy w postaci rozszerzenia obszaru analizy o wielkość określoną jako "około 50 metrów", czy "około 200 metrów". Sąd wojewódzki nie posłużył się tego rodzaju określeniami. Zalecił jedynie, aby obszar analizowany został poszerzony w celu miarodajnej oceny stanu zagospodarowania. Jako nieuzasadniony NSA ocenia zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Faktem jest, że skoncentrowanie się na wydanych decyzjach o warunkach zabudowy dla sąsiednich działek mogło wprowadzić niejasności odnośnie prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niemniej wadliwość ta pozostaje bez żadnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazania bowiem co do dalszego toku postępowania (art. 153 p.p.s.a.) są jednoznaczne – konieczne jest poszerzenie obszaru analizy, aby sprawdzić, czy występuje w terenie zabudowa oraz czy funkcja i cechy tej zabudowy umożliwiają przyjęcie, że proponowana zabudowa jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej stanowi kontynuację funkcji oraz cech. Z tych wszystkich względów NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.