II OSK 1326/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1730/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 września 2021 r. nr SKO.415/343/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1730/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 września 2021 r., nr SKO.415/343/2021, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[...]" w S.. Wyrok zaskarżyło w całości. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi Stowarzyszenia w sytuacji, gdy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie zostało wydane z naruszeniem art. 61a K.p.a., uzasadniającym jego uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym przyjęciu przez WSA oraz organ I i II instancji, iż kolejny wniosek Stowarzyszenia skierowany do organu I instancji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, miał miejsce przy niezmienionym stanie faktycznym, co z kolei było przeszkodą do ponownego orzekania w sprawie; 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze na decyzję organu w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; jednocześnie oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi na rozprawie. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wraz z kosztami zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest skuteczny zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Stowarzyszenia w sytuacji, gdy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie zostało wydane z naruszeniem art. 61a K.p.a., uzasadniającym jego uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym przyjęciu przez WSA oraz organ I i II instancji, iż kolejny wniosek Stowarzyszenia skierowany do organu I instancji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, miał miejsce przy niezmienionym stanie faktycznym, co z kolei było przeszkodą do ponownego orzekania w sprawie. Zarzut ten, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej w tej mierze, oparty został na stanowisku, według którego, nie zachodzi tożsamość między sprawą będącą przedmiotem wniosku z dnia 3 sierpnia 2021 r., zakończoną odmową wszczęcia postępowania - postanowieniem SKO z dnia 28 września 2021 r., a sprawą zakończoną postanowieniem z dnia 15 lipca 2021 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Zdaniem skarżącego, ten brak tożsamości wynika ze zmienionego stanu faktycznego. Stanowisko skarżącego, o braku tożsamości jest błędne. O tożsamości przedmiotowej decydują okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Przedmiotem postępowania w sprawie głównej są warunki zabudowy terenu, dla ustalenia których podstawę stanowią przepisy art. 61 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach tego postępowania został złożony przez Stowarzyszenie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, oparty na art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Postępowanie o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma charakter procesowego postępowania incydentalnego w stosunku do postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jednak wymogi tego dopuszczenia, sformułowane w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowią, dla tego dopuszczenia, przesłanki o charakterze materialnym. Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W odniesieniu do obu wniosków Stowarzyszenia, chodziło o dopuszczenie do udziału w tym samym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zadania inwestycyjnego "Budowa 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na terenie części działek o nr ew. [...], [...], [...] obręb S., gmina S.. Nie uległy zmianie cele statutowe Stowarzyszenia. W obu przypadkach interes społeczny miał wynikać lokalnego interesu mieszkańców Osiedla S.. Niezależnie od powodów, dla których pierwotny wniosek nie został uwzględniony, w dacie złożenia kolejnego wniosku, w obrocie prawnym funkcjonowało ostateczne postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, merytoryczna zasadność pierwotnego postanowienia, w tym stanowisko o tym, że Stowarzyszenie reprezentuje w rzeczywistości tylko interes swoich członków, mogła być kwestionowana w trybie instancyjnym, a nie w drodze kolejnego wniosku. Stoi temu na przeszkodzie zakaz ponownego rozpoznawania sprawy zakończonej ostatecznym postanowieniem, wynikający z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze na decyzję organu w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach skargi i nie ograniczył się do zarzutów i wniosków skargi. Nieodniesienie się do zarzutów skargi może być podnoszone z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut wniesiony z powołaniem się na ten przepis także nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił pogląd organów o ponownym złożeniu wniosku w tej samej sprawie. Sformułował wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym także uzasadnienie stanowiska o tożsamości sprawy. Nie ma podstaw do przyjęcia, że nie ustosunkował się do zarzutów skargi opierających się na tezie o braku tożsamości sprawy. Wbrew twierdzeniu zawartemu w opisie naruszenia analizowanego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wyrok zawiera jasno wyrażone stanowisko co stanu faktycznego i poddaje się kontroli instancyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.