II OSK 1315/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2137/24 w sprawie ze skargi W. M. [...] w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2024 r. nr 710/2024 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2024 r., VII SA/Wa 2137/24 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 3 lipca 2024 r., nr 710/2024, która wskazany organ po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie (dalej: PINB) z 18 lipca 2023 r., nr 445/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin (1 czerwca 2025 r.), utrzymując w mocy tenże akt w pozostałej części nakładającej na skarżącą na podstawie art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b. nakaz usunięcia w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...] nieprawidłowości wskazanych w protokole z kontroli PINB z 23 listopada 2022 r., nr 616/2022 dotyczących stanu technicznego pokrycia dachowego oraz okien połaciowych nad lokalem nr [...], poprzez wykonanie szczegółowo określonych w rozstrzygnięciu robót budowlanych. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 66 § 1 pkt 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo nieprecyzyjnego określenia obowiązków naprawczych w odniesieniu do pokrycia dachowego w punkcie 3 zaskarżonej decyzji; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji w części dotyczącej obowiązku usunięcia nieprawidłowości związanych z oknami połaciowymi w sytuacji, gdy stroną, na którą organ winien nałożyć obowiązek, jest właściciel lokalu a nie Wspólnota Mieszkaniowa. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Uczestnik postępowania P. Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 66 § 1 pkt 3 p.b. ma polegać na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów, które skarżąca łączy z "nieprecyzyjnym określeniem obowiązków naprawczych" przez MWINB w rozstrzygnięciu zamieszczonym w zaskarżonej decyzji (w części, w jakiej nałożony na skarżącą obowiązek odnosi się do pokrycia dachowego budynku - pkt 3). Taka konstrukcja zarzutu w świetle dostrzeganej w skardze kasacyjnej wadliwości obciążającej ocenę prawną Sądu I instancji jest jednakże nieprawidłowa, co waży na jej procesowej skuteczności. Powołany w podstawie kasacyjnej art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. stanowi wyłącznie materialnoprawną podstawę władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego w sytuacji stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu mógłby okazać się skuteczny w przypadku wykazania, że w ustalonym stanie faktycznym nie wystąpiły materialne przesłanki do jego zastosowania. Tego jednak skarżąca nie kwestionuje. Kwestia odpowiedniej precyzyjności i jasności nakazanych czynności wykonawczych, mająca wpływ na wykonalność nałożonego w decyzji administracyjnej nakazu, nie leży w sferze prawa materialnego, lecz przepisów postępowania administracyjnego – w szczególności art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., formułującego wymóg zamieszczenia w decyzji odpowiedniego rozstrzygnięcia. Wadliwość dotycząca redakcyjnego ujęcia w nim nakazu jest bowiem wadą konstrukcyjną samej decyzji jako oświadczenia woli organu administracji publicznej. Ewentualny błąd polegający na nadaniu rozstrzygnięciu zamieszczonemu w decyzji treści niejasnej, uniemożliwiającej jej dobrowolne wykonanie bądź przymusową egzekucję, powinien być kwestionowany w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jedynie na marginesie zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń wypada przypomnieć, że nakaz nałożony na Wspólnotę Mieszkaniową w punkcie 3 obejmował "prawidłowy montaż pokrycia dachowego z uwzględnieniem naprawy skorodowanych obróbek blacharskich, źle dopasowanych zakładów arkuszy blachodachówki, oraz usunięcie luźnych blachowkrętów", co każe za Sądem I instancji uznać, że taka postać obowiązku w sposób niewątpliwy określa cel i zakres koniecznych robót budowlanych w odniesieniu do pokrycia dachowego, jakie może przewidywać zastosowanie w konkretnej sprawie dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Jego treść nie pozostawia wątpliwości co do przedmiotu nakazu, decyzja wskazuje bowiem zarówno element budowlany objęty obowiązkiem (pokrycie dachowe), jak i konkretne nieprawidłowości wymagające usunięcia. Z podważanego rozstrzygnięcia nie wynika obowiązek całkowitej wymiany pokrycia dachowego. Zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie, że w decyzji MWINB "brakuje wyjaśnienia czy mowa o całkowitej wymianie pokrycia dachowego na nowe czy też jedynie o prawidłowym montażu źle dopasowanych zakładów arkuszy blachodachówki" (s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej) pozostają niezrozumiałe, jako że to na adresacie nakazu opisanego w art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. ciąży wymóg określenia technologii wykonania robót, które powinny doprowadzić do usunięcia istniejącej rozbieżności między stanem rzeczywistym a postulowanym przez ustawodawcę (art. 5 ust. 2 w zw. z art. 61 pkt 1 p.b.) i być realizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz sztuką budowlaną. Wskazanie, że celem jest "prawidłowy montaż" istniejącego pokrycia w połączeniu z usunięciem konkretnych, punktowych wad (luźne blachowkręty, źle dopasowane arkusze, obróbki) nie wyklucza tego, że jeżeli w trakcie prowadzonego montażu okaże się, że poszczególne zdemontowane elementy są nienaprawialne, konieczna może się stać ich wymiana na materiały o odpowiednich właściwościach. Uwaga ta ma związek z poczynionym w protokole nr [...] z okresowej (rocznej) kontroli stanu technicznego budynku ustaleniem wskazującym na znaczne zużycie pokrycia dachowego wraz z zaleceniem zaplanowania w przyszłości jego wymiany na nowe. Podobną ocenę jest zmuszony Naczelny Sąd Administracyjny wyrazić w odniesieniu do przypisanego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca błędnie utożsamia bowiem spór dotyczący zakresu obowiązków ciążących na wspólnocie mieszkaniowej i właścicielu lokalu wobec złego stanu technicznego części budynku z przesłanką nieważności decyzji administracyjnej określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższy przepis odnosi się do sytuacji skierowania decyzji do podmiotu, który w ogóle nie może posiadać w danej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 listopada 2025 r., II OSK 2716/24; wyrok NSA z 15 maja 2025 r., II OSK 957/24). Jego zakresem nie mogą być tym samym objęte przypadki sporne, gdzie adresata decyzji organ wyznacza, oceniając rozkład obowiązków, jakie ciążą na podmiotach pozostających stronami stosunku materialnoprawnego. Istota argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej nie sprowadza się do twierdzenia, że Wspólnota Mieszkaniowa nie powinna być stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., które zostało zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji z 3 lipca 2024 r., gdyż skarżąca nie kwestionuje, iż część obowiązków objętych decyzją MWINB dotyczy elementów budynku pozostających w sferze odpowiedzialności wspólnoty mieszkaniowej. Zarzut skarżącej, że obowiązek "usunięcia nieprawidłowości związanych z oknami połaciowymi", posługując się określeniem skargi kasacyjnej, nie powinien obciążać jej, ale właściciela lokalu nr [...] (P. Z.), nie dotyczy tym samym skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, lecz wyznaczenia podmiotu obowiązanego do wykonania robót budowlanych. Ustalenie tego podmiotu tymczasem musi uwzględniać charakter stwierdzonych nieprawidłowości, a także ich umiejscowienie determinujące ocenę rozkładu ciężaru odpowiedzialności za utrzymanie należytego stanu technicznego budynku, który wymaga przy zastosowaniu normy art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. rozgraniczenia tych elementów budynku, które służą wyłącznie do użytku właściciela danego lokalu, od jego części wspólnych, za których utrzymanie odpowiada wspólnota mieszkaniowa. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości pogląd, że problem odpowiedzialności za stan techniczny nieruchomości budynkowych wielolokalowych (mających często różny status) związany jest z charakterem prawnym tych części budynku, w których nakazane roboty mają być wykonane (por. wyrok NSA z 19 marca 2026 r., II OSK 890/24; wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., II OSK 1475/24; wyrok NSA z 19 września 2019 r., II OSK 2547/17). Kwestie te wiążąco określa art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048). Zarzut naruszenia tego przepisu w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. nie został w skardze kasacyjnej jednakże sformułowany, stąd nie zachodzi możliwość skutecznego dowodzenia przez skarżącą kasacyjnie, że przyjęty przez Sąd I instancji wynik kontroli decyzji MWINB uchybia prawu w zakresie, w jakim stwierdzona potrzeba wykonania prawidłowego montażu okien połaciowych obciążać powinna skarżącą. Wypada jedynie zauważyć, że argumentacja skargi kasacyjnej zarzucająca Sądowi I instancji uchybienie art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sprowadza się wyłącznie do ogólnego twierdzenia, że "konserwacja i wymiana okien w lokalach (obojętnie czy dachowych czy zamontowanych w ścianach zewnętrznych) należy do obowiązków właścicieli poszczególnych lokali" (s. 4 skargi kasacyjnej), co pomija konkretne uwarunkowania sprawy poddanej kontroli Sądu I instancji, stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, której skarżąca w złożonej skardze kasacyjnej nie zwalcza. Kierując się trafnym wnioskiem, że okna połaciowe stanowią element zintegrowany z konstrukcją dachową, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż źródłem nieprawidłowości mających podlegać usunięciu wskutek wykonania spornego nakazu nie są wyłącznie same okna dachowe, lecz ich nieprawidłowe powiązanie z konstrukcją dachu, wynikające z braku właściwej izolacji, jak i uszczelnienia. Sama wymiana okien, jak przyjęto, nie rozwiąże zatem istoty problemu. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.