II OSK 1307/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. i P. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 311/21 w sprawie ze skargi D. M. i P. sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., nr SKO Gd/133/21 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną

1. Wyrokiem z 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 311/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") oddalił skargę D. M. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO w [...]") z 11 marca 2021 r., nr SKO [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z 16 grudnia 2020 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym obejmującej budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego [...] na działce nr [...] w [...] w postaci stacji bazowej [...] o parametrach technicznych opisanych w tej decyzji. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli D. M. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p."), art. 2 pkt 5 u.p.z.p., art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: "u.g.n."), art. 4 pkt 18 u.g.n., art. 2 pkt 29, 30 i 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2460, dalej: "Prawo telekomunikacyjne") oraz z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na: a) błędnym przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja podnosi standard zaspokajania potrzeb (lub realizacji potrzeb niezaspokojonych), b) błędnym uznaniu, że przedmiotowa stacja bazowa realizuje cele publiczne i stanowi odpowiedź na wyzwania związane ze zwiększonymi potrzebami komunikacji telefonicznej (spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie jej do inwestycji celu publicznego), a to pomimo braku ustalenia przez organy administracji publicznej istnienia konkretnych potrzeb społeczności oraz co najmniej lokalnego znaczenia planowanej inwestycji, co poskutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi, która powinna zostać uwzględniona, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sprzeczności w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym z jednej strony powołano się na brak konieczności oceny racjonalności inwestycji z perspektywy potrzeb społeczności lokalnej w postępowaniu, z drugiej strony natomiast odniesiono się do wciąż rosnących potrzeb ludzi na szybkie i stabilne połączenia telefoniczne oraz internetowe, co doprowadziło do wewnętrznej sprzeczności stanowiska sądu, a w efekcie wydania wyroku oddalającego skargę, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 29, 30 i 46 Prawa telekomunikacyjnego poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że: a) dla kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego wystarczające jest wykazanie, że inwestycja może być uznana za "urządzenie łączności publicznej", które może mieć znaczenie dla społeczności lokalnej, zaś istnienie niezaspokojonych potrzeb konkretnej społeczności pozostaje drugorzędne, b) to, że przedsięwzięcie z samej natury służy interesom ogółu przesądza o zasadności wydania decyzji lokalizacyjnej w tej konkretnej sprawie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie od SKO w [...] na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku oraz przed NSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczyli też, że zrzekają się rozprawy w niniejszej sprawie. 3. W piśmie z 11 marca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, [...] S.A. z siedzibą w [...], wniósł o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA). 4.4. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 2 petitum skargi) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21 - CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA Gdańsku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Gdańsku oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 17 października 2022 r., sygn. akt II GSK 2505/21, CBOSA). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnianie zaskarżonego wyroku nie jest wewnętrznie sprzeczne. W szczególności, okoliczność, że WSA w Gdańsku zwrócił uwagę na społeczne znaczenie rozwoju sieci komórkowych, w tym w standardzie [...], tylko wzmacniało, a nie osłabiało argumentację przemawiającą za oddaleniem skargi. 4.5. Skarga kasacyjna jest obszerna, ale istota jej zarzutów sprowadza się do jednego zagadnienia ujętego w punktach 1 i 3 petitum rozpoznawanego środka zaskarżenia, a mającego w rzeczywistości charakter prawnomaterialny. Chodzi mianowicie o to, czy sporna stacja bazowa [...] mająca powstać na działce nr [...] w [...] stanowi inwestycję celu publicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, dla uznania, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze, podjęte działania powinny mieć co najmniej znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne. Po drugie, przedmiot inwestycji (cel) musi być zgodny z celami wymienionymi w art. 6 u.g.n. (por. np. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3777/19, CBOSA). Jeżeli chodzi o lokalne (gminne) lub ponadlokalne znaczenie inwestycji, tu istotne jest przede wszystkim to, że dana inwestycja nie służy wyłącznie zaspokojeniu interesu prywatnego inwestora lub osoby trzeciej, ale ma znaczenie dla urzeczywistnienia interesu publicznego, istotnego dla pewnej zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (por. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 567/18, CBOSA). Z samej istoty przedmiotowej inwestycji wynika, że nie służy ona wyłącznie zaspokojeniu interesu indywidulanego inwestora lub właściciela działki, na której ma być posadowiona sporna wieża. Celem tej inwestycji jest zapewnienie radiowej transmisji danych, z której to transmisji mogą korzystać również podmioty znajdujące się w zasięgu anten sektorowych, w które ma być wyposażona sporna wieża. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że stacje bazowe [...] nie działają niezależnie, ale funkcjonują w sieciach i są ze sobą połączone właśnie za pośrednictwem tzw. sieci szkieletowej (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3828/19, CBOSA). Dalej należy wskazać, że w świetle art. 6 pkt 1 u.g.n., budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej jest celem publicznym. W kontekście tego przepisu, przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n.). Z kolei infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji (art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego). Przez usługę telekomunikacyjną rozumie się usługę polegającą głównie na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej (art. 2 pkt 48 Prawa telekomunikacyjnego). Natomiast publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego). Na tle tych regulacji wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie, że zapewnienie funkcjonowania publicznie dostępnych usług [...] wymaga stworzenia odpowiedniej infrastruktury, opartej na systemie masztów wyposażonych w anteny, a tym samym budowa takich masztów stanowi inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2189/14; wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2338/17; wyrok NSA 21 z lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 548/20 - CBOSA). Uzupełniająco należy dodać, że dla kwalifikacji budowy stacji bazowej [...] jako inwestycji celu publicznego nie ma istotnego znaczenia to, czy w realiach danej sprawy właściciele sąsiednich nieruchomości uważają, że dalszy rozwój sieci [...] nie jest konieczny. Interesy tych osób są bowiem interesami indywidulanymi, ewentualnie grupowymi, nie wyrażają natomiast interesu publicznego. Interes publiczny, mający swe źródło m. in. w art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jest kategorią niedookreśloną, ale jego istota sprowadza się do zapewnienia przez władze publiczne pewnych potrzeb zbiorowych czy też realizacji określonych wartości istotnych dla funkcjonowania społeczeństwa jako takiego. Ocena, czy mamy do czynienia z interesem publicznym, winna być dokonywana z uwzględnieniem aktualnego stanu rozwoju społeczeństwa i gospodarki. Rozwój sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć [...] jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2818/20, CBOSA). 4.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.