II OSK 1295/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 183/15 w sprawie ze skargi W.T. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw Z., T. D., T. G., W. Z., Z.- R. w gminie W. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz W. T. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 czerwca 2015 roku sygn. akt II SA/Łd 183/15 oddalił skargę W.T. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy i Miasta w W. z [...] r. nr [...]w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw Z., T.D., T.G., W. Z., Z.-R. w gminie W.. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą z [...]r. Rada Gminy i Miasta W., po stwierdzeniu, że plan jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta W., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw Z., T.D., T.G., W. Z., Z.-R. w gminie W. (dalej plan miejscowy). Skarżący, po uprzednim wezwaniu Rady Gminy i Miasta W. do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powołaną uchwałę w sprawie planu miejscowego, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania z powodu naruszenia art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r., poz. 21; dalej upzp), w aspekcie art. 20 ust. 1 upzp w zw. z art. 17 pkt 12, 13, 14 oraz art. 18 upzp, a więc naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut braku zgodności § 8 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego ze studium. Odpowiadając na skargę Rada Gminy i Miasta W. wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy i Miasta W. wskazała, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z 17 czerwca 2015 r. powyższa skargę oddalił. Jak wskazał Sąd I instancji stosownie do treści art. 101 ust. 1 stawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594; dalej usg) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 usg, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd I instancji stwierdził, że źródłem interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi są normy określające prawo własności nieruchomości, skarżący jest bowiem współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości Z., znajdującej się na terenie objętym regulacjami zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak brak jest podstaw do skutecznego twierdzenia, że interes prawny strony skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą. W przekonaniu Sądu I instancji skarżący nie wykazał, aby plan miejscowy naruszał jego interes prawny lub uprawnienie. Interesu prawnego skarżącego nie można również wywodzić z zarzucanego naruszenia art. 28 upzp w aspekcie art. 20 ust. 1 upzp w zw. z art. 17 pkt 12, 13, 14 oraz art. 18 upzp, a więc naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i istotnego naruszenie trybu jego sporządzania, ponieważ merytoryczna ocena zasadności zarzutów skargi byłaby możliwa dopiero po ustaleniu, że zapisy zaskarżonej uchwały naruszają obiektywnie i realnie interes prawny skarżącego. Wreszcie zdaniem Sądu I instancji znaczenie dla oceny, czy skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, ma fakt, że nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżącego zarówno w starym planie miejscowym, który utracił moc 31 grudnia 2002 r., jak i w planie objętym zaskarżoną uchwałą znajduje się na terenach, których dotychczasowe przeznaczenie nie uległo zmianie. Tereny te oznaczone odpowiednio symbolami "[...]" i "[...]", to niewątpliwie tereny upraw rolnych, na których, jak argumentowała w odpowiedzi na skargę Rada Gminy i Miasta W., ani poprzednio obowiązujący plan, ani też obecnie obowiązujący plan miejscowy nie dopuszczały lokalizacji fermy norek. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że przyjęty plan miejscowy w żaden sposób nie zmienił, nie wykluczył, ani też nie ograniczył możliwości dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego, a co za tym idzie - w żadnym razie nie naruszył przysługującego mu prawa własności. Nadto wskazano, że skarżący nie dostrzega różnicy pomiędzy postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji - jak w przypadku skarżącego w sprawie budowy fermy norek - a procedurą planistyczną związaną z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i trybem, w jakim ta procedura jest prowadzona. Skoro więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ogranicza prawa własności strony skarżącej, ponieważ w żadnej mierze nie zmienia dotychczasowego kierunku przeznaczenia jego nieruchomości, nie ogranicza również możliwości zagospodarowania działki skarżącego, to nie sposób twierdzić, że realnie i bezpośrednio wpływa na przysługujące mu prawo własności, a co za tym idzie narusza przysługujący mu interes prawny. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ten wyrok w całości, skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "Ppsa") tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieodniesieniu się prze Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zaś zarzutu braku zgodności planu miejscowego ze studium w zakresie § 8 ust. 1 pkt 6 planu; 2) art. 101 ust. 1 usg tj. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe uznanie, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa (błąd subsumcji) tzn. Sąd I instancji niewłaściwie uznał, że interes prawny skarżącego nie został naruszony. Ponadto Sąd I instancji mylnie rozumie art. 101 ust. 1 usg; 3) art. 58 § 1 pkt 1, art. 147 § 1 oraz art. 151 Ppsa jako przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w przywołanych wyżej podstawach kasacyjnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powyższe zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnioną podstawę. Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 Ppsa ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, które wszakże w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Usprawiedliwiony jest kluczowy dla sprawy zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 usg przez błędne zastosowanie tego przepisu, które sprowadza się do uznania że zaskarżony plan miejscowy nie narusza interesu prawnego skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości objętej tym planem. Zgodnie z art. 6 ust. 1 upzp ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oczywiste jest, iż plan miejscowy – poprzez określone w nim przeznaczenie terenu – wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości wobec oczekiwań i wyobrażeń właściciela w tym zakresie. Tożsamość ustaleń tzw. starego planu miejscowego obowiązującego do końca 2002 r. z ustaleniami zaskarżonego planu przyjętego w 2014 r. nie ma jakiegokolwiek wpływu na kwestie naruszenia interesu prawnego. Z całą pewnością wejście w życie planu zmieniło sytuacje skarżącego, który przed wejściem w życie planu mógł kształtować zabudowę w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 upzp. Co do zasady zatem uchwalenie planu miejscowego, który w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Podobne stanowisko jest też przyjmowane w orzecznictwie NSA, (m.in. w wyroku z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1192/09, w wyroku z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 186/10, w wyroku z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1983/10, w wyroku z 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1093/11 i w wyrok z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2316/11). Biorąc pod uwagę, że zaskarżony plan narusza interes prawny skarżącego obowiązkiem Sądu I instancji była merytoryczna ocena zarzutów skargi i ocena czy , stwierdzone naruszenie interesu prawnego skarżących znajduje oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących. W świetle powyższego pozostałe podstawy kasacyjne są przedwczesne, ponieważ dotyczą merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. W rozpoznawanej sprawie, na obecnym jej etapie, istotna i jedyna kwestia prawna sprowadza się do oceny legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały o planie miejscowym. Merytoryczna ocena zaskarżonej uchwały, czyli ocena jej zgodności z prawem będzie miała miejsce po przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji w wyniku. Rzeczą Sądu I instancji będzie więc ponowne rozpoznanie sprawy, przy uwzględnieniu całokształtu zarzutów podniesionych przez skarżącego. Konieczne będzie dokonanie takiej analizy faktycznej i prawnej, która pozwoli na ocenę, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego stanowiące w myśl art. 101 ust. 1 usg o jego legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w oznaczonej części – jednocześnie wiąże się z nadużyciem przysługującego gminie władztwa planistycznego, bądź naruszeniem przepisów prawa normujących zasady i tryb sporządzania planu. Mając to wszystko na uwadze NSA, na mocy art. 185 § 1 Ppsa., uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa zasądził od Gminy W. na rzecz skarżącego kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.