II OSK 1281/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 817/24 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy w Kozłowie z dnia 16 listopada 2018 r. nr LIX/435/2018 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Kozłowo-obszar V pt: Gołębiewo-Wierzbowo 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej określającej linie zabudowy, dla terenu oznaczonego symbolem 1UT, na nieruchomości stanowiącej działkę nr 28/55 w obrębie 0026 Wierzbowo, 2) zasądza od Gminy Kozłowo na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1.287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 817/24 oddalił skargę M. spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "spółka", "skarżąca") na uchwałę Rady Gminy w Kozłowie z dnia 16 listopada 2018 r., nr LIX/435/2018 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Kozłowo-obszar V pt.: Gołębiewo-Wierzbowo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2018 r. pod poz. 5488, wniosła spółka w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...] (uprzednio działka nr [...]) na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako tereny zabudowy usług turystyki i rekreacji - UT. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności planu miejscowego oraz załącznika graficznego w zaskarżonej części. W odpowiedzi na tę skargę Wójt Gminy Kozłowo wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku zauważył, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej: "u.s.g."), a następnie stwierdził, że skarżąca posiada interes prawny w kwestionowaniu przepisów zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi przywołał treść art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej: "p.b.") i podkreślił, że wybudowanie obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami prawa budowlanego nie tworzy po stronie podmiotu, który dopuścił się samowoli budowlanej, uprawnienia do domagania się od organu gminy, aby wprowadził takie zapisy w planie miejscowym, które umożliwiłyby legalizację samowolnie wybudowanego budynku. Jedynie w przypadku, gdy budowa taka jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, istnieje możliwość jej legalizacji. Sąd wyjaśnił, że przepisy u.p.z.p. służą właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego przez gminę, a nie są narzędziem do łagodzenia skutków naruszenia prawa przez inwestora. Takie zaś wykorzystanie przepisów prawa stanowi ich nadużycie i nie może korzystać z żadnej ochrony. Powołując się na treść § 3 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 5 ust. 1 pkt 3 i 4 planu miejscowego Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że kwestionowane postanowienia planu miejscowego uniemożliwiają dokonywanie przebudowy lub rozbudowy legalnie posadowionego budynku. Stwierdził, że ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zostało wskazane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ") jako warunek uzgodnienia projektu planu miejscowego, który postanowieniem z dnia 27 czerwca 2018 r. nakazał dostosować ustalenia planu do obowiązującego zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, wprowadzonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 141 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolin Rzek Nidy i Szkotówki (dalej: "rozporządzenie Wojewody"). Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że RDOŚ zakwestionował m.in. brak wrysowania na załączniku nr 1 do projektu planu miejscowego nieprzekraczalnych linii zabudowy, uwzględniających przedmiotowy zakaz m.in na terenie oznaczonym symbolem 1UT. Uprawnienie RDOŚ do uzgadniania treści planu miejscowego wynika z art. 17 pkt 6 lit. b tir. 2 u.p.z.p. w związku z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478). Organ ten może wyrazić swoje stanowisko i negatywnie uzgodnić plan miejscowy domagając się formy "dostosowania" wymogów wynikających z uwarunkowań obszaru chronionego krajobrazu do realiów danego planu miejscowego, a stanowisko to jest wiążące dla organu planistycznego. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, tj. pominięcie przy dokonywaniu ustaleń faktycznych wydruku z geoportalu obrazującego przebieg rzeki Szkotówki dołączonego przez skarżącą do skargi, podczas gdy z w/w dokumentu wprost wynika, że nie doszło do zachowania przez organ 100 m od linii brzegu rzeki, jak wskazał RDOŚ w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2018 r., ponieważ odległość ta nie była liczona od linii brzegu rzeki, a od granicy działki, a RDOŚ dokonując uzgodnienia projektu miejscowego planu nie weryfikował, w jaki sposób organ wyznaczył odległość 100 m, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż skoro RDOŚ uzgodnił projektu miejscowego planu to nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego organu; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci uzgodnienia RDOŚ projektu miejscowego planu i nieprawidłowe przyjęcie, że skoro organ ten dokonał uzgodnienia to nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego organu, ponieważ zapisy w/w planu są prawidłowe, podczas gdy RDOŚ nie dokonywał w rzeczywistości weryfikacji od jakiego miejsca, tj. czy od linii brzegu rzeki czy też np. od granicy działki przez którą przebiega rzeka Szkotówka organ wyliczył i wyznaczył obszar 100 m, w którym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych; 3) art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które nie odnosi się w całości do wszystkich postawionych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów, a tym samym uniemożliwia skarżącej skrupulatną i rzetelną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu, w tym zrozumienie wszystkich motywów, które przemawiały za oddaleniem skargi; 4) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, podczas gdy ich rozpoznanie skutkowałoby uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały; 5) art. 8 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie zaufania i oddalenie skargi wobec przyjęcia, iż nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego organu, ponieważ RDOŚ po uprzedniej odmowie uzgodnienia miejscowego planu, gdy po raz kolejny organ zwrócił się o uzgodnienie dokonał pozytywnego zaopiniowania projektu planu, a co za tym idzie doszło do bezpodstawnego przyjęcia, iż prawidłowo wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy; 6) § 17 ust. 1 pkt 3 lit. d planu miejscowego w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody i w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 100 m, jednakże niezgodnie z dyspozycją przepisu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody, tj. wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 100 m liczonej od granicy ewidencyjnej działki, przez którą przebiega rzeka Szkotówka, zamiast w odległości 100 m liczonej od brzegu rzeki jak stanowi przepis; 7) § 17 ust. 1 pkt 3 lit. d planu miejscowego w związku z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przebiegającej przez nieruchomość skarżącej, tj. działkę gruntu nr [...] (uprzednio [...]) z całkowitym pominięciem wyjątku wynikającego z rozporządzenia Wojewody umożlwiającego lokalizowanie obiektów budowlanych mimo niezachowania odległości 100 m od linii brzegu rzeki Szkotówki w przypadku obszarów zwartej zabudowy miast i wsi pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. W oparciu o tak skonstruowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zaś w przypadku nieuwzględnienia tego żądania o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Rady Gminy na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz niewyznaczanie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością zgłoszonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, pomimo częściowo błędnego ich skonstruowania. Całkowicie bezzasadne są zarzuty procesowe odniesione do kodeksowych przepisów normujących postępowanie ogólne przed organami administracji publicznej, przede wszystkim te dotyczące gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, lecz prawotwórczym, uchwałodawczym. W ramach postępowania planistycznego, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, przepisy K.p.a. nie mają bezpośredniego zastosowania, dlatego Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się ich naruszenia. Procedura związana z przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poczynając od podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego do jego uchwalenia, a następnie opublikowania (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego - art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), uregulowana została w sposób całościowy w przepisach u.p.z.p. i przepisach szczególnych. Art. 17 u.p.z.p. dość kazuistycznie określa poszczególne etapy, a nawet kolejność czynności dokonywanych przez organ wykonawczy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, z kolei art. 14 wymienia obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, podobnie jak zasad, a nadto naruszenie właściwości organów objęte zaś jest sankcją nieważności planu miejscowego w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Częściowo usprawiedliwione okazały się zarzuty odniesione do art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodzić się jednak trzeba z Sądem pierwszej instancji, że samowola budowlana jest zdarzeniem nagannym, wymagającym odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanego do tego organu nadzoru budowlanego, a sprawca samowoli musi liczyć się z konsekwencjami swojego działania. Zasadnie również stwierdził, że osoba taka nie dysponuje uprawnieniem do domagania się od organu gminy, aby wprowadził w planie miejscowym takie ustalenia, które umożliwiłyby legalizację obiektu. Nie można uzależniać wyniku postępowania prowadzonego w stosunku do konkretnego obiektu budowlanego od przebiegu procedury planistycznej i finalnego jej wyniku w postaci uchwały w sprawie planu miejscowego. Czym innym jest natomiast możliwość realizowania zarzutów przeciwko treści planu przez osobę, której ustalenia planu miejscowego naruszają jej indywidualny interes prawny, w tym dotyczący przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył w sposób wszechstronny dwóch istotnych zagadnień wyartykułowanych w skardze. Pierwsze zagadnienie dotyczy sposobu określenia w planie miejscowym linii zabudowy (art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.) na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], na terenie oznaczonym symbolem 1UT - tereny zabudowy usług turystyki i rekreacji, położonej w granicach obszaru Chronionego Krajobrazu Dolin Rzeki Nidy i Szkotówki. Prawodawca lokalny w § 17 ust. 1 pkt 5 lit. d uchwały przyjął, że tę linię zabudowy ustalono "zgodnie z rysunkiem planu, przepisami ogólnymi, przepisami odrębnymi". Stosownie do § 4 ust. 8 rozporządzenia Wojewody, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, na obszarze chronionego krajobrazu, a zatem także na terenie działki nr [...], obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej lub rybackiej. Na potrzebę uwzględnienia treści tego przepisu przy określaniu w planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy zwrócił uwagę RDOŚ w postanowieniu z 27 czerwca 2018 r. Wskazać więc przyjdzie, że linię brzegu dla cieków naturalnych (również linii brzegu rzek), zgodnie z art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 96, ze zm.), stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Dalsze jednostki redakcyjne przepisu art. 220 Prawa wodnego regulują szczegółowe zasady ustalania linii brzegu (ust. 2 - 4). Linia brzegu może zostać również ustalona, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny na zasadach określonych w art. 220 ust. 5 i n. Prawa wodnego. Sąd pierwszej instancji, pomimo zgłoszonego w skardze zarzutu, nie rozważył prawidłowości wyznaczenia na działce nr [...] linii zabudowy zgodnie z przepisami, czy nastąpiło to w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki Szkotówka, czy od granicy działki, przez którą płynie ta rzeka, jak twierdzi skarżąca przedstawiając szkic z wyliczeniem odległości i na co wskazuje także adnotacja "100 m" w części północnej działki na załączniku graficznym zaskarżonej uchwały. Określenie w części graficznej planu miejscowego linii zabudowy winno nastąpić w sposób zgodny z przepisami, nie zaś na podstawie nieznanego ustawie kryterium granicy ewidencyjnej działki (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 452/18, LEX nr 2699326). Również organ, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono, nie wyjaśnił w toku postępowania sądowego, przede wszystkim w odpowiedzi na skargę (poza przytoczonym ogólnym określeniem w § 17 ust. 1 pkt 5 lit. d uchwały), według jakiego kryterium została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy. Brak takiego wyjaśnienia w przedłożonym projekcie uchwały w sprawie planu miejscowego. Sąd przeszedł do porządku nad tą kwestią stwierdzając jedynie, że określona w planie miejscowym linia zabudowy na działce nr [...] nie narusza interesu prawnego skarżącej, skoro na działce tej dopuszcza się przebudowę lub remont w obrysie istniejących (legalnie) budynków poza obszarem przeznaczonym pod zabudowę (§ 5 ust. 1 pkt 3 planu) oraz rozbudowę i nadbudowę istniejących budynków poza obszarem przeznaczonym pod zabudowę, z tym że nadbudowa możliwa jest wyłącznie w obrysie budynku, a rozbudowa w obszarze przeznaczonym pod zabudowę (§ 5 ust. 1 pkt 4 planu). Pośrednio wyartykułowany pogląd o prawidłowo wyznaczonej linii zabudowy na działce nr [...] należy uznać za dowolny. Po drugie, wynikający z § 4 ust. 8 rozporządzenia Wojewody zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie ma charakteru bezwzględnego. Pomijając wynikające z tego przepisu wyłączenie dotyczące urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej lub rybackiej (w niniejszej sprawie nie ma zastosowania), zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych (§ 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody). RDOŚ w postanowieniu z 27 czerwca 2018 r. stwierdził, że wyjątek ten możliwy jest do zastosowania m.in. dla terenu 1UT w miejscowości M. w części dotyczącej wyznaczenia terenów zwartej zabudowy (w studium tereny te oznaczone zostały jako obszary zabudowane wiejskich jednostek osadniczych, co - zdaniem RDOŚ - odpowiada terenom zwartej zabudowy). Analiza zabudowy na działce nr [...] w południowej jej części oraz na działkach przyległych wskazuje, że znajdują się tam zabudowania w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu rzeki Szkotówka. Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że nie zostało wyjaśnione, jakie względy zdecydowały o niezastosowaniu wyjątku określenia linii zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu Szkotówka (wyznaczonej zgodnie z przepisami) w północnej części działki nr [...] (w miejscu usytuowania budynku określanego "domem zarządcy" wybudowanego na podstawie zgody budowlanej, drugi budynek posiadający zgodę budowlaną usytuowany jest poza linią zabudowy). Zabudowę istniejącą na terenie oznaczonym 1UT można bowiem uzupełniać nowymi obiektami w ramach zwartej zabudowy. Przedstawione rozważania skłaniają do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić skargę w zaskarżonej części, tymczasem ją oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a., co zasadnie zarzuca skarga kasacyjna. Należało zatem, zgodnie z art. 188 P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej określającej linie zabudowy, dla terenu oznaczonego symbolem 1UT, na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] W. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do opłat sądowych (wpisu od skargi, opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia i wpisu od skargi kasacyjnej), wynagrodzenia pełnomocnika będącą radca prawnym za obie instancje i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w czternastodniowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.