II OSK 952/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku G.S., K.M., E.G., G.C., T.P., B.M., Z.F., A.F., A.S., J.F. i R.B. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 1155/25 w sprawie ze skargi A.B. na uchwałę Rady Gminy w Pawonkowie z dnia 2 czerwca 2025 r. nr XIII/70/2025 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odmówić dopuszczenia G.S., K.M., E.G., G.C., T.P., B.M., Z.F., A.F., A.S., J.F. i R.B. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony.

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 952/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), oddalił skargę A.B. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Gminy w Pawonkowie z dnia 2 czerwca 2025 r. nr XIII/70/2025 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. W dniu 5 maja 2026 r. do NSA za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem G.S., K.M., E.G., G.C., T.P., B.M., Z.F., A.F., A.S., J.F. i R.B. z dnia 22 kwietnia 2026 r. o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania. Wnioskodawcy w uzasadnieniu wskazali, że jako mieszkańcy i właściciele nieruchomości usytuowanych w [...], w tym nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki [...], mają prawo twierdzić, iż wynik postępowania sądowego dotyczy ich żywotnych interesów, w tym prawa do życia i zdrowia w niepogorszonym stanie środowiska nie tylko ich, lecz nade wszystko przyszłych pokoleń. Podnoszą, że ich nieruchomości bez wątpienia utracą swoją wartość w związku z ewentualnym uznaniem skargi kasacyjnej za zasadną. Oznaczać to będzie, ze udzielona im zostanie jeszcze mniejsza ochrona niż zakłada to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony 2 czerwca 2025 r. Wskazują, że ich udział w postępowaniu reguluje art. 33 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony nie zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do art. 32 P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wynika z tego, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo spór o legalność działań organów administracji publicznej dotyczy organu i skarżącego. Podobnie wygląda układ stron w postępowaniu wywołanym skargą na uchwałę lub zarządzenie organu gminy złożone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 poz. 1153). Stronami są organ gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę/zarządzenie oraz każdy, którego interes prawny został naruszony tym aktem organu. W art. 101 ust. 2a rozszerzono ten katalog podmiotów o możliwość wniesienia skargi we własnym imieniu albo jako podmiot reprezentujący grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Możliwość rozszerzenia tego podstawowego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprowadza art. 33 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie (art. 33 § 2 P.p.s.a). Należy zaznaczyć, że poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanych przepisów jest niedopuszczalna. Wyjaśnić należy, że czym innym jest udział w postępowaniu sądowym ze skargi na akt lub czynność w postępowaniu administracyjnym a czym innym udział w postępowaniu uchwałodawczym jakim jest postępowanie ze skargi na uchwałę organu gminy, jak w niniejszej sprawie. Z art. 33 § 2 P.p.s.a. jednoznacznie wynika, że odnosi się on do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. K.p.a., ordynację podatkową). Poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna (zob. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OZ 353/16, CBOISA). Redakcja powołanego przepisu wskazuje na to, że użyte w nim określenie "tego postępowania" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany wydany uprzednio akt, czynność lub bezczynność. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. Nie chodzi więc o pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim, lecz w wąskim tego słowa znaczeniu, odwołującego się do przyjętej w polskim systemie prawa regulacji opartej na kodyfikacji postępowania administracyjnego uregulowanej w K.p.a. lub w ordynacji podatkowej. Konsekwentnie w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. To w regulacji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz regulacji ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania organów np. w postaci uchwał nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami ordynacji podatkowej. W świetle powyższych rozważań należy uznać, iż art. 33 § 2 P.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Podzielić należy stanowisko NSA wyrażone np. w wyroku z 17 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 215/04, gdzie Sąd przyjął, że tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Takim właśnie postępowaniem było postępowanie w przedmiotowej sprawie. Zatem zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa – w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego. Chęć czy nawet potrzeba przystąpienia osoby trzeciej do postępowania sądowego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszczętego przez inny podmiot, tylko dlatego, że osoba ta uważa, iż wynik tego postępowania może dotyczyć jej interesu prawnego, nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 33 § 2 P.p.s.a. Drugi człon art. 33 § 2 P.p.s.a. (związek z interesem prawnym) nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 P.p.s.a. Z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że podstawą tej legitymacji nie jest samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.g. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taką skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza bowiem, że tylko skarżący, który spełnił warunki formalne wniesienia takiej skargi do rady gminy i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. Zauważyć należy, że przyjęcie tej różnej miary mogłoby doprowadzić do omijania rygorów art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osoby, które nie mogąc złożyć skargi ze względu na brak przesłanki naruszenia ich interesu prawnego, uchybienia terminu do wniesienia skargi itp. domagałyby się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wystarczałoby im tylko samo istnienie po ich stronie interesu prawnego powiązanego z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem status wszystkich uczestników postępowania powinien być równy. Stanowisko powyższe wspiera także argument natury fiskalnej. "Wbrew regulacji z art. 214 § 1 P.p.s.a. osoby powołujące się na własny interes prawny, poprzez składanie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzyskiwałyby prawo do bezpłatnej kontroli sądowej na takich samych zasadach jak skarżący ponoszący te koszty, a to naruszałoby zasadę równości wobec prawa podmiotów korzystających z prawa do sądu (por. postanowienie NSA z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07, CBOISA). Podsumowując postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Zauważyć należy, że ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu który wniósł skargę. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. z własną skargą na daną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego należało odmówić wnioskodawcom dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a.