II OSK 1271/22

Dnia 18 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 36/22 w sprawie ze skargi Z. z siedzibą w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obejmującego nieruchomości położone przy ul. [...] i ul. [...] oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 36/22, na skutek skargi [...] Spółka Jawna A. J., M. D. z siedzibą w Z., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Złotowie z 27 stycznia 2021 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. obejmującego nieruchomości położone przy ul. [...] i ul. [...] w części dotyczącej § 12 pkt 12 zaskarżonej uchwały, oddalił skargę w pozostałej części i zasądził od Miasta [...] na rzecz skarżącej kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca. Zaskarżając wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi przytoczono podstawy kasacyjne dotyczące – zdaniem skarżącej - naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W odniesieniu do przepisów postępowania zarzucono naruszenie: 1/ art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 18 ust. 2, § 19 ust. 1 i 2 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak stwierdzenia w zaskarżonym wyroku nieważności § 11 pkt 3 lit. a i b zaskarżonej uchwały ze względu na określenie w tych przepisach uchwały nieracjonalnego i niemożliwego do realizacji nakazu zapewnienia liczby stanowisk postojowych dla samochodów osobowych dla działalności hotelowej, gastronomicznej i innej usługowej, pomimo że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 11 pkt 3 lit. a i b stanowiło kwestię mieszczącą się w granicach sprawy wyznaczonych skargą, 2/ art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że wprowadzenie podczas sesji Rady Miejskiej w Złotowie zmian w zakresie § 25 projektu zaskarżonej uchwały i następnie podjęcie w trakcie tej samej sesji zaskarżonej uchwały z pominięciem ponowienia procedury wyłożenia projektu do publicznego wglądu nie stanowi naruszenia prawa determinującego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzenie zmian do projektu planu miejscowego sprawia, że ponowienie czynności w odpowiedniej części w toku sporządzania planu miejscowego jest obligatoryjne. W odniesieniu do prawa materialnego zarzucono naruszenie: 1/ art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest sporządzenie części graficznej planu miejscowego na dwóch odrębnych mapach, podczas gdy zgodnie z wykładnią gramatyczną ww. przepisów sporządzenie części graficznej planu miejscowego dozwolone jest wyłącznie na jednej mapie, 2/ art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy, podczas gdy teren oznaczony symbolem [...] został w ramach zaskarżonej uchwały całkowicie pozbawiony możliwości jego zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową oraz jednocześnie ograniczono w zaskarżonej uchwale dotychczas obowiązujące parametry zabudowy dla terenu [...], co prowadzi do naruszenia zasady proporcjonalności i powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 12, względnie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem [...]. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznania skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 12, względnie w zakresie obszaru oznaczonego symbolem [...] lub w zakresie § 11 pkt 3 lit. a i b. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do pierwszej podstawy kasacyjnej mającej dotyczyć - zdaniem skarżącej - naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że rzeczywiście w doktrynie i orzecznictwie, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przyjmuje się, że z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika zarówno uprawnienie, jak i obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem także w zakresie ewentualnych naruszeń, które w skardze nie zostały wskazane. Jest jednak oczywiste, że wskazane uprawnienie i obowiązek dotyczy naruszeń prawa, które z uwagi na ich obiektywny charakter są możliwe do uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny bez zwrócenia na nie uwagi przez skarżącego. Mając to na uwadze zauważyć należy, że takiego obiektywnego charakteru nie ma zarzucane dopiero w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów prawa powołanych w analizowanej podstawie kasacyjnej. Podstawa ta sprowadza się do zarzutu, że Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić skargę w szerszym zakresie niż to uczynił, gdyż wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy zaskarżonego planu miejscowego zostały uchwalone z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) ponieważ ustalono w nich obowiązek zapewnienia w określonych warunkach takiej liczby miejsc postojowych, że uwzględniając uwarunkowania wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) niemożliwe będzie wykorzystanie nieruchomości na cel zgodny z jej przeznaczeniem ustalonym w zaskarżonym planie. Objaśniając ją w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że tak ujęte naruszenie przepisów prawa realizuje się w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej o konkretnej powierzchni i przy założeniu, że będzie na niej realizowana w ramach dopuszczalnego według zaskarżonego planu sposobu zagospodarowania działalność o odpowiednim stopniu intensywności. Stwierdza się bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "(s)formułowane w § 11 pkt 3 [zaskarżonej uchwały] nakazy, biorąc pod uwagę przepisy techniczno – budowlane, są w rzeczywistości niemożliwe do realizacji przy założeniu prowadzenia jakiejkolwiek większej działalności hotelarskiej, gastronomicznej lub usługowej". Zatem, według twierdzeń skargi kasacyjnej rzekome naruszenie prawa, które Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić z urzędu, zachodziło nie w każdym przypadku, lecz jedynie, gdy właściciel konkretnej nieruchomości miałby zamiar wykorzystać ją "na większą" działalność hotelarską, gastronomiczną lub usługową. W ocenie NSA według zarzutów skargi kasacyjnej nie zachodziło zatem obiektywne naruszenie przepisów prawa możliwe do uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji bez wskazania tego naruszenia przez skarżącą. Omawiana podstawa kasacyjna jest więc niezasadna. Odnosząc się do drugiej podstawy kasacyjnej mającej dotyczyć - zdaniem skarżącej - naruszenia przepisów postępowania NSA rozpoznający skargę kasacyjną podziela w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodać jedynie należy, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że nie każda zmiana projektu planu miejscowego przez radę gminy w trybie art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia ponowne wyłożenie projektu tego planu do publicznego wglądu. Zależy to od charakteru tej zmiany, w szczególności od tego, czy wymaga ona umożliwienia zapoznania się z nią i odniesienia się do niej podmiotom, których indywidualny interes prawny lub uprawnienie mogłaby ona naruszać (np. wyroki NSA z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 168/11, z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 453/21, oraz z 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11). Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji wskazując na porządkujący charakter zmiany § 25 zaskarżonej uchwały. Zmiana ta polegała na dodaniu do zaskarżonej uchwały przepisu o treści odpowiadającej art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na dobrą sprawę nie była ona zatem konieczna. Nie było w związku z tym konieczne ponowne wyłożenie projektu planu z jedynie taką zmianą. Omawiana podstawa kasacyjna jest więc niezasadna. Odnosząc się do pierwszej podstawy kasacyjnej mającej dotyczyć - zdaniem skarżącej - naruszenia prawa materialnego NSA rozpoznający skargę kasacyjną również podziela argumentację Sądu pierwszej instancji. Lapidarnie rzecz ujmując użycie w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) słów "plan miejscowy" i "projekt rysunku planu miejscowego" w liczbie pojedynczej nie uzasadnia przyjęcia, że rysunek planu stanowiący załącznik do planu miejscowego może być tylko jeden, a nie w większej liczbie, tak samo jak użycie w art. 148 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1138 ze zm.) słowa "człowiek" w liczbie pojedynczej, nie oznacza, że za zabicie więcej niż jednego człowieka nie ponosi się kary. Inaczej mówiąc, rację ma Sąd pierwszej instancji, gdy powołując się na poglądy doktryny prawa stwierdza, że co do zasady użyte w tekście prawnym wyrazy w liczbie pojedynczej powinny być czytane jako zawierające liczbę mnogą. Oczywiście mogą być wyjątki, np. wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych zawierające wykładnię konkretnych przepisów, gdzie przyjęto, że liczba pojedyncza powinna być czytana dosłownie. Te wyjątki są uzasadnione kontekstem szczególnych regulacji. Jest oczywiste, że w powołanym w jednym z orzeczeń przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nieobowiązującym już art. 90 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 1996 r. nr 67, poz. 329 ze zm.) o treści "(w) przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju" chodzi o jedną gminę lub jeden powiat, ponieważ przepis mówi o najbliższej gminie lub powiecie. Nieadekwatny jest też drugi przykład zaczerpnięty z orzecznictwa i podany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż dotyczy on wykładni powiązanych ze sobą przepisów, w których określone słowo ("budynek") występowało w liczbie pojedynczej i mnogiej, mianowicie art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 849 ze zm.) oraz art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.). Zatem, również ta omawiana podstawa kasacyjna nie jest zasadna. W końcu odnosząc się do ostatniej podstawy kasacyjnej NSA również podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Trafnie zwrócono uwagę na to, że zarzut nadużycia władztwa planistycznego opiera się na porównaniu ustaleń zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami planu miejscowego, który zaskarżoną uchwałą został zmieniony. Zasadnie też wskazano na niewielką różnicę w porównywanych ustaleniach, przy czym niektórych, w szczególności dotyczących przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, na budownictwo mieszkaniowe, zdeterminowanych ustaleniami obowiązującego studium. Słusznie też zauważono, że zasadnicze przeznaczenie tego terenu, czyli zabudowa usługowa z dopuszczalnymi usługami z zakresu hotelarstwa, gastronomii, opieki zdrowotnej oraz kultury i rekreacji jest uzasadniona jego położeniem. Do argumentacji Sądu pierwszej instancji dodać jedynie można, że pogorszenie sytuacji właściciela nieruchomości uchwaleniem planu miejscowego w zakresie korzystania z nieruchomości jest niejako wpisane w planowanie przestrzenne. Nie bez przyczyny ustawodawca przewiduje w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosowne roszczenia, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Omawiana podstawa kasacyjna jest więc również niezasadna. Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności podstaw kasacyjnych, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.