II OSK 1231/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Go 819/19 w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowej Soli z dnia 26 września 2019 r. nr XVI/136/19 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. W. na rzecz Gminy Miasta Nowa Sól kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Go 819/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowej Soli z dnia 26 września 2019 r., nr XVI/136/19, w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. w ramach podstaw kasacyjnych ujętych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 153 P.p.s.a. w zakresie w jakim WSA w zaskarżonym wyroku pominął wskazania WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt: II SA/Go 99/19, wskazujące, że to organ (Rada Miejska) ma z urzędu przeprowadzić dokładną i pełną analizę całokształtu okoliczności mających na celu ustalenie, czy doszło do zmiany przez skarżącego stałego miejsca zamieszkania a zatem ewentualnej utraty przez radnego prawa wybieralności, zaś w zaskarżonym wyroku dopuszczono takie wyjaśnienia w zakresie nie zmiany stałego miejsca zamieszkania ale w ogóle nie posiadania prawa wybieralności; 2. w ramach podstaw kasacyjnych ujętych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 147 § 1 i art. 151 i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi, pomimo naruszenia zaskarżoną uchwałą przez Radę Miejską w Nowej Soli obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie miejsca zamieszkania skarżącego w dacie wyborów do Rady Miejskiej w Nowej Soli, mimo że organ nie zebrał wszechstronnie, jak również błędnie ocenił zebrany materiał dowodowy w sprawie, co do miejsca zamieszkania skarżącego w tej dacie; 3. w ramach podstaw kasacyjnych ujętych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 5 pkt 9 oraz art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a oraz art. 11 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy oraz art. 25 ustawy Kodeks cywilny poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, kiedy to w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym ww. regulacje nie miały zastosowania w konsekwencji Rada naruszyła prawo wygaszając mandat skarżącemu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Ponadto, skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Nowej Soli wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 99/19, nie można przypisać twierdzenia, według którego, w dalszym postępowaniu należy ustalić jedynie, czy doszło do zmiany przez skarżącego miejsca zamieszkania. W przywołanym wyroku Sąd rozpoczął swoją ocenę od konstatacji, że organ nie poczynił ustaleń dotyczących miejsca zamieszkania skarżącego, w szczególności nie odniósł się do jego twierdzeń oraz przedstawionych dowodów. Takie postępowanie wynikało z przyjętego w zaskarżonej uchwale poglądu prawnego sprowadzającego się przypisania rejestrowi wyborców skutku w postaci wiążącego prawnie określenia miejsca zamieszkania osoby znajdującej się w tym rejestrze. Dopiero po tym stwierdzeniu nastąpiły dalsze hipotetyczne rozważania Sądu związane z okolicznościami dokonania, na skutek oświadczenia skarżącego, wpisu do rejestru wyborców Gminy Z.. Skupienie się WSA na tych okolicznościach było o tyle zrozumiałe, że poprzednio zaskarżona uchwała ograniczała się do ustalenia o utracie prawa wybieralności na skutek wpisu skarżącego do rejestru wyborców innej gminy. Nie oznaczało to jednak, że WSA dokonał wiążącego ustalenia faktycznego, sugerowanego w opisie naruszenia analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Sąd stwierdził dalej, że bez jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego wydanie uchwały było przedwczesne, wobec nieustalenia przez organ konstytutywnej okoliczności decydującej o posiadaniu czynnego i biernego prawa wyborczego przez skarżącego czyli jego konkretnego miejsca zamieszkania w danym okresie. W świetle art. 383 § 2 w związku z art. 383 § 1 pkt 2 i art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1319), dalej: Kodeks wyborczy, chodzi o okres od dnia wyborów do zdarzenia faktycznego powodującego utratę prawa wybieralności. Z przywołanych przepisów, w tym zwłaszcza z brzmienia art. 383 § 2 oraz art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego wynika nadto, że rada stwierdza wygaśnięcie mandatu także w przypadku gdy radny nie posiadał prawa wybieralności w dniu wyborów. Okoliczności procesowe stwierdzenia nieważności poprzedniej uchwały wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 99/19, oraz posłużenie się przez WSA w Gorzowie Wlkp., w tym wyroku, pojęciami wynikającymi z brzmienia przepisów regulujących wygaśnięcie mandatu radnego, nie pozwalają na rozumienie wskazań co do dalszego postępowania w sposób zaprezentowany w omawianej podstawie kasacji. Niezależnie od tego podkreślić warto, że ustalenia faktyczne nie mieszczą się w ramach oceny prawnej i we wskazaniach co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 151 i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Odniesienie się do tego zarzutu poprzedzić należy uwagą, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego jest unormowane przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz normami Kodeksu wyborczego. Powtórzyć należy utrwalony i zauważony przez Sąd pierwszej instancji pogląd, zgodnie z którym, pozbawienie mandatu uzyskanego w drodze demokratycznych wyborów stanowi ingerencję w materię praw konstytucyjnie chronionych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2094/12). Nawiązując do rygorów proceduralnych najpierw trzeba odnotować, że organ wywiązał się z obowiązków procesowych przewidzianych przepisami art. 383 § 3 i 4 Kodeksu wyborczego. Konieczność uzyskania przez organ wyjaśnień radnego przed podjęciem uchwały (art. 383 § 3 Prawa wyborczego) wskazuje na wagę tej czynności procesowej. Tymczasem w niniejszej sprawie wyjaśnienia złożone przez skarżącego w dniu 29 stycznia 2019 r. nie podważają ustaleń dokonanych i przedstawionych następnie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Jak odnotował Sąd pierwszej instancji, radny nie przedstawił racjonalnych przyczyn swojego postępowania w sprawie złożonego oświadczenia w przedmiocie wpisu na listę wyborców na terenie Gminy Z. i późniejszego oświadczenia w sprawie ponownego stałego zamieszkania w Nowej Soli. Niewątpliwie, Rada Miejska była zobowiązana do wyczerpującego uzasadnienia uchwały. Niezależnie bowiem od ustrojowego obowiązku uzasadnienia uchwał organów samorządu terytorialnego, który to obowiązek umożliwia kontrolę aktów podejmowanych przez te organy, należy zwrócić uwagę na to, że uchwała o wygaśnięciu mandatu radnego, podejmowana na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego, oparta jest na przesłance materialnej związanej z okolicznością o charakterze faktyczno-prawnym, tj. zamieszkaniem na terenie gminy. Zastosowanie tej przesłanki materialnej następuje po dokonaniu przez organ ustalenia w tym zakresie. Jest niewątpliwe, że uzasadnienie uchwały powinno zawierać to ustalenie oraz wyjaśnienie dokonania tego ustalenia. Organ powinien zatem zawrzeć w uzasadnieniu przebieg i rezultat postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do zamieszkania radnego na terenie gminy. Również z tego obowiązku proceduralnego, będącego skutkiem materialnej regulacji art. 383 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego, Rada Miejska w Nowej Soli wywiązała się. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, a następnie został ustalony stan faktyczny w zakresie istotnej okoliczności, przy czym ocenie dowodów nie można zarzucić dowolności. Sąd pierwszej instancji poddał uzasadnienie faktyczne uchwały obszernej analizie, na podstawie której uznał, że uchwała nie jest dotknięta uchybieniami dotyczącymi postępowania wyjaśniającego. Sąd podkreślił, że o zamieszkaniu skarżącego w M. w dniu wyborów do Rady Miejskiej w Nowej Soli świadczy szereg okoliczności ustalonych na podstawie wielu dowodów: wpisu radnego do rejestru Gminy Z., postanowienia Sądu Rejonowego w Zielonej Górze z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I Ns [...], oświadczenia Wójta Gminy Z. z dnia 25 kwietnia 2019 r., oświadczenia samego radnego z dnia 29 stycznia 2019 r., wywiadu Policji z września 2019 r., deklaracji na odbiór odpadów komunalnych z dnia 3 czerwca 2013 r., faktury na sprzedaż energii z dnia 26 października 2018 r., faktury za dostarczanie wody nr [...] wystawionej przez Gminę Z.. Sąd pierwszej instancji odniósł się do dowodów, które nie potwierdzały jednoznacznie zamieszkiwania radnego w M. i wskazał powody, dla których uznał, że dowody te nie mają przesądzającego znaczenia w sprawie. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skonstatować można, że fakt, iż to sam skarżący nie zmienił adresu w deklaracji odbioru odpadów oraz nie powiadomił o zmianie adresu zakładu energetycznego i zakładu wodociągów, nie podważa wiarygodności dokumentów (deklaracji odbioru odpadów, faktury za sprzedaż energii elektrycznej i faktury za dostawę wody). Potwierdzają zaś one, obok innych, wyżej wskazanych dowodów, że miejscem zamieszkania skarżącego w dniu wyborów do Rady Miejskiej w Nowej Soli było Milsko. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.