II OSK 1229/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 23/26 oddalającego sprzeciw J. S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 1 grudnia 2025 r., nr WINB-WOA.7721.348.2025.PT w przedmiocie legalności obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 23/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw J. S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 1 grudnia 2025 r. uchylającej na podstawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia 13 października 2025 r. umarzającą wobec J. S. (dalej: "inwestor") postępowanie administracyjne w sprawie budynku produkcji oscypków, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [..] przy ul. [...], w gminie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że objęta sprzeciwem decyzja odpowiada prawu, w szczególności treści art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ pierwszej instancji w toku postępowania powinien bowiem uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zwłaszcza gdy były podnoszone w toku postępowania przed tym organem. Brak bowiem szczegółowych ustaleń w tym zakresie naraża organ pierwszej instancji na uzasadniony zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie. Słusznie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazuje organ odwoławczy, że to uchybienie stanowi zasadniczą przyczynę wadliwości wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, który ponad wszelką wątpliwość zobowiązany był wszechstronnie wyjaśnić i rzetelnie przedstawić w uzasadnieniu własnej decyzji wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie, które decydują o zasadności złożonego wniosku, który wszczął postępowanie administracyjne. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w okolicznościach badanej sprawy, organ odwoławczy wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji oraz, w jaki sposób uchybienia te należy usunąć, poprzez konkretne wskazania, co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji podzielił więc ocenę, że organ odwoławczy nie jest władny do samodzielnego uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Innymi słowy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które nie mogło być uzupełnione bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł inwestor, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – a to art. 64d i 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, ze zm.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy dla wydania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tzn. decyzji z dnia 1 grudnia 2025 r. o uchyleniu w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia 13 października 2025 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż w jego ocenie ww. decyzji PINB została wydana przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla tej sprawy, a przeprowadzone postępowanie dowodowe dotknięte było brakami, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dla wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej, wyczerpującej oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Tym samym, dokonał należytego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, umożliwiających wydanie odpowiadającej prawu decyzji o umorzeniu postępowania w stosunku do produkcji serków i oscypków należącej do skarżącego. Podniesiono także, że z uwagi na istotną zmianę stanu faktycznego budynku bacówki (tj. zmiany profilu funkcjonalno – użytkowego tego obiektu z budynku handlowo – usługowego na jednokondygnacyjny budynek gospodarczy związany z produkcją rolną), postępowanie administracyjne prowadzone przez organ pierwszej instancji okazało się bezprzedmiotowe. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości poprzedzającej go decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2025 r., ewentualnie na wypadek uznania przez Sąd, że nie doszło do rozpoznania istoty sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przedmiotem dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres takiej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej legalności budynku produkcji oscypków, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego ocena sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy administracyjnej, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 k.p.a. Podkreślić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy, których wyjaśnienie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie . Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego na podstawie przepisów art. 136 k.p.a. Mankamentem uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest to, że zawiera ono ogólnikową argumentację dotyczącą przesłanek wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która nie została odniesiona do okoliczności faktycznych i prawnych tego konkretnego postępowania oraz koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. Również w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ drugiej instancji wskazał na część okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, które w świetle właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego nie mają uzasadnienia. Niemniej jednak zgodzić się należy co do zasady zarówno z konkluzją organu odwoławczego, jak i Sądu pierwszej instancji, że w sprawie ziściły się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z tej przyczyny, że wydanie prawidłowej decyzji przez organ drugiej instancji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych, które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 k.p.a. Jakkolwiek w świetle ustrojowych założeń wydanie decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji należy do wyjątków, ustawodawca umożliwia organowi odwoławczemu wydanie takiego rozstrzygnięcia wówczas gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania, a zakres okoliczności, które w sprawie pozostały do ustalenia, ma w sprawie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z taką sytuacją rzeczywiście mamy do czynienia w sprawie niniejszej, jakkolwiek korekty wymagają sformułowane przez organ odwoławczy okoliczności, jakie organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Przedmiotowy budynek organ pierwszej instancji zakwalifikował jako jednokondygnacyjny budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, który w aktualnym stanie prawnym zwolniony został z reglamentacji administracyjnoprawnej na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Organ drugiej instancji skoncentrował się na ustaleniu znaczenia użytego w tym przepisie pojęcia budynku "związanego z produkcją rolną", przy czym pominął, że na mocy ww. przepisu zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia wyłącznie obiekty budowlane, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Istotną okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, która pozostaje do ustalenia przy ponownym jej rozpatrywaniu, jest zatem to, czy obszar oddziaływania spornego budynku zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. W szczególności uwzględnieniu w tym aspekcie sprawy powinno podlegać, że w aktach znajduje się materiał dowodowy, w tym fotograficzny, z którego wynika, że w spornym budynku znajduje się palenisko. Wspomina o tym również organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 października 2025 r., w którym wskazuje, że wewnątrz obiektu widoczne kamienne palenisko, usytuowane przy wejściu do obiektu. Kwestia zakresu oddziaływania spornego budynku budzi wątpliwości w sprawie w związku z argumentacją odwołania, w którym wskazuje się na wydobywający się z niego dym oraz prowadzoną w nim działalność produkcyjną związaną z wędzeniem wyrobów owczych. Również w skardze kasacyjnej inwestor podnosi, że budynek służy do wytwarzania, a także wędzenia serków/oscypków oraz ich magazynowania i przechowywania. W tym kontekście, oraz w świetle powołanych przez organ pierwszej instancji przepisów planu miejscowego dla tego terenu, zgodnie z którymi do podstawowego przeznaczenia tych terenów wlicza się m.in. nieuciążliwe obiekty wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego, które nie mogą stwarzać uciążliwości w obrębie zabudowy mieszkaniowej, kwestią pozostającą do ustalenia jest stopień uciążliwości spornego budynku i prowadzonej w nim działalności dla terenów sąsiadujących, determinowany m.in. prowadzeniem działalności produkcyjnej we własnym, tradycyjnym bądź przemysłowym zakresie, mając na uwadze skalę i rodzaj produkcji. Uwzględnieniu przy ustalaniu tej okoliczności przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinny podlegać w szczególności zakres i sposób prowadzenia aktualnej działalności w budynku, w świetle definicji działalności nieuciążliwej zawartej w § 4 ust. 1 planu, zgodnie z którą należy przez nią rozumieć działalność niewywołującą zjawisk lub stanów utrudniających życie, a zwłaszcza hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, odorów i nie prowadzącą do przekroczenia standardów jakości środowiska. Po drugie, w sprawie wyjaśnienia wymaga okoliczność dotycząca dokonania istotnej zmiany przeznaczenia spornego budynku, który obecnie ma stanowić miejsce wytwarzania serów metodą tradycyjną, a więc sprowadzać się wyłącznie do produkcji rolnych artykułów spożywczych, jak wskazuje organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 grudnia 2025 r. Wymaga zatem ustalenia w szczególności właściwego trybu prowadzenia postępowania w sprawie, tj. ustalenia czy przedmiot sprawy wiąże się ze zdarzeniem prawnym w postaci samowolnego posadowienia budynku czy samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, zwłaszcza w obliczu stwierdzenia organu odwoławczego, że podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego była okoliczność istotnej zmiany użytkowania budynku. Zauważenia w tym kontekście wymaga, że w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy, mającym wpływa na jej wynik. W tego rodzaju zagadnienie wpisuje się zatem problematyka prawna zastosowania odpowiedniego trybu postępowania, który to tryb zasadniczo determinuje wymagany do wyjaśnienia zakres postępowania (wyr. NSA z 2 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 1099/26). Korekty wymagają okoliczności, jakie organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w zakresie w jakim organ odwoławczy formułuje obowiązek zbadania stanu faktycznego sprawy przez pryzmat przepisów innych niż przepisy ustawy – Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona sprzeciwem decyzja błędnie formułuje pod adresem organu pierwszej instancji obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność spełnienia przez inwestora wymogów (warunków) określonych w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podczas gdy wymogi zawarte w tej ustawie oraz ich weryfikowanie ze skutkiem wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy pozostają poza przedmiotem działalności organów nadzoru budowlanego oraz przedmiotem regulacji ustawy – Prawo budowlane. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, oddalając ją.