II OSK 1220/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 514/22 w sprawie ze skargi H.J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 5 maja 2022 r. nr WOP.7721.26.2021.EL w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 8 marca 2023 r., II SA/Gd 514/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skargi H.J. (dalej: inwestor, skarżący) na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z 5 maja 2022 r. nr WOP.7721.26.2021.EL w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego; w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (PINB, organ I instancji) w trakcie kontroli przeprowadzonych na działce nr [...] w m. [...] stwierdził, że wybudowano na niej w 2016 r. obiekt budowlany – wiatę o konstrukcji drewnianej, nietrwale związaną z gruntem, pełniącą funkcję gospodarczą, o wymiarach 10,7 m x 2,5 m, pomimo wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji przez Starostę Puckiego do zgłoszenia nr AB.6743.7.1.2016.SG. Ponadto, w listopadzie 2018 r. inwestor obudował ww. wiatę ścianami pełnymi w konstrukcji drewnianej na długości około 5,7 m, w wyniku czego powstały dwa pomieszczenia gospodarcze. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Gd 514/22 kolejno wskazano, że organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 17 września 2019 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb), PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 10,7 m x 2,5 m, pobudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] ul. [...], gmina [...], a także nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 30 stycznia 2019 r. dokumentów: opisu, w którym należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonania obiektu wraz ze szkicami lub rysunkami; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania terenu, zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi, inwestor przedłożył cztery dokumenty wskazane w w/w postanowieniu. Z przedłożonego zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 2 października 2019 r. wynikało, że istniejąca wiata o wymiarach 10,8 m x 3,4 m jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie parametrów dachu. W zakresie pozostałych wskaźników potwierdzono zgodność wiaty z planem. 2.4. W wyroku przywołano następnie, że 13 listopada 2019 r. inwestor swój udział we własności działki nr [...] w m. [...] darował K. W konsekwencji, organ powiatowy ustalił, że współwłaścicielami wskazanej działki są: J.J. (38/100 udziału), D.J. (37/100 udziału) i K.J. (25/100 udziału). 2.5. Sąd pierwszej instancji podał, że PINB, wobec niewykonania nałożonych na inwestora obowiązków legalizacyjnych, decyzją z 5 stycznia 2021 r. nakazał Henrykowi Jabłońskiemu rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 10,7 m x 2,5 m, pobudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. W uzasadnieniu przywołanej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne prowadzone jest w oparciu o art. 49b uPb, z uwagi na to, iż przedmiotem sprawy jest obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję gospodarczą o powierzchni zabudowy poniżej 35 m², a w myśl obowiązujących w dacie budowy przepisów uPb na jego realizację było i jest wymagane zgłoszenie. 2.6. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zwrócił uwagę, że ze względu na zbycie swego udziału w działce nr [...] na rzecz K.J. nie powinien być adresatem obowiązku rozbiórki. Poza tym wykonał wszystkie nałożone na niego obowiązki legalizacyjne, a dach jednospadowy nie spełniający, zdaniem organu, wymogów obowiązującego planu, nie powinien być przeszkodą do legalizacji. Ponadto, wyjaśnił, że budując wiatę w 2015 r. nie wymagała ona ani zgłoszenia ani pozwolenia, co potwierdził organ gminy. Pomimo tego, dokonał zgłoszenia ze względu na zastrzeżenia sąsiadów, ale zgłoszenie to spotkało się ze sprzeciwem Starosty. 2.7. Dalej w wyroku II SA/Gd 514/22 przywołano, że rozpoznając powyższe odwołanie PWINB powołaną na wstępie decyzją z 5 maja 2022 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał H.J. rozbiórkę budynku o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję gospodarczą wraz z dobudowaną doń wiatą, o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 26,75 m², pobudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewid. [...] ul. [...] gmina [...]. W wyroku przywołano motywy decyzji organu II instancji. Organ wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (uPb), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu pismem z 16 września 2019 r., zatem w sprawie znajdują zastosowanie przepisy uPb w brzmieniu dotychczasowym. PWINB nie zgodził się ze stwierdzeniem organu powiatowego, że inwestor zrealizował obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję gospodarczą. W ocenie organu odwoławczego, obudowanie części wiaty spowodowało, że część ta jest budynkiem, co doprowadziło również do naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji, przedmiotowy obiekt składa się z budynku gospodarczego o wymiarach 2,5 m x 5,7 m połączonego z wiatą o wymiarach 2,5 m x 5,7 m, stanowiących konstrukcyjną całość. Zatem postępowanie dotyczy budynku gospodarczego wraz z dobudowaną doń wiatą o łącznej powierzchni wynoszącej 26,75 m². Organ II instancji podkreślił przy tym, że odmienna ocena kwestii związania z gruntem nie miała wpływu na tryb postępowania wobec przedmiotowego obiektu tj. zastosowania art. 49b uPb (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb). Oceniając przeprowadzone postępowanie PWINB uznał, że organ I instancji zasadnie wdrożył procedurę określoną w przywołanym przepisie. Fakt realizacji budowy wiaty w 2016 r. pomimo wniesionego sprzeciwu Starosty Puckiego pozwalał na stwierdzenie, że powstała ona w warunkach samowoli budowlanej. Dodatkowo wykonane w 2018 r. roboty polegające na obudowie wiaty ścianami pełnymi na długości około 5,7 m doprowadziły do powstania dwóch pomieszczeń gospodarczych, wobec czego przedmiotowy obiekt w części wschodniej na długości około 5 m jest wiatą, natomiast zachodnia część przedmiotowego obiektu na długości 5,7 m jest budynkiem gospodarczym, obiekt posiada przy tym dach jednospadowy. Organ odwoławczy stwierdził, że materiał zdjęciowy dokumentujący wygląd przedmiotowych obiektów wykonany podczas oględzin, a także kształt, przeznaczenie i wymiary obiektów potwierdzają, że jest to budynek gospodarczy wraz z wiatą. W trakcie postępowania strona nie przedłożyła zaś wymaganych dokumentów wskazanych w postanowieniu, zatem organ I instancji zasadnie nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z dobudowana doń wiatą. 2.8. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo, iż od listopada 2019 r. współwłaścicielami nieruchomości, na której posadowiony jest sporny obiekt budowlany, są: J.J., D.J. i K.J., inwestor nadal korzysta z tej nieruchomości oraz zamieszkuje w budynku zlokalizowanym na tej działce, co uzasadnia nałożenie obowiązku na niego. Podsumowując, organ II instancji wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że przedmiot postępowania wymagał doprecyzowania, co nie zmieniło trybu postępowania, a wskazanie, że przedmiotem postępowania jest budynek pełniący funkcję gospodarczą wraz z dobudowaną doń wiatą o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 26,75m², uznano za zasadne wydanie decyzji reformatoryjnej. 3.1. W skardze na opisaną wyżej decyzję H.J. przede wszystkim zakwestionował dokonaną przez organ II instancji kwalifikację przedmiotu postępowania. W ocenie skarżącego, wybudowany przez niego obiekt nie jest trwale związany z gruntem i nie ma fundamentów. Jak wyjaśnił skarżący, konieczność postawienia wiaty/drewutni podjął w grudniu 2015 r., ponieważ musiał przenieść na teren działki drewno opałowe, narzędzia i materiały. Przed przystąpieniem do prac skarżący ustalił w Urzędzie Gminy [...], iż dla budowy obiektu bez stałych fundamentów do wysokości 240 cm i powierzchni całkowitej do 35 m² nie potrzebuje żadnej zgody ani dokumentacji, jedynie grzecznościowo powinienem powiadomić sąsiadów, co uczynił. Skarżący rozpoczął prace budowlane w przekonaniu, że przepisy wyraźnie wskazują dopuszczalność postawienia wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, garaży, przydomowych ganków czy oranżerii do powierzchni 35 m² nietrwale związanych z gruntem bez konieczności uzyskania pozwolenia na ich postawienie. Skarżący dokonał zgłoszenia w marcu 2016 r. 3.2. W ocenie skarżącego zarzut, że wiata została w części obudowana deskami tworząc pomieszczenie gospodarcze połączone z wiatą wspólnym dachem (a faktycznie zadaszona wiata została podzielona na dwie części i obudowana deskami, aby zabezpieczyć złożone tam materiały przed zniszczeniem), co powoduje trwałe związanie z gruntem, jest chybiony, ponieważ ta konstrukcja, zbita w całości z desek już po pierwszej kontroli z 2016 r. nie wykazała takiej trwałości (brak fundamentu), a samo zabicie jej części ścianami nie narusza cech konstrukcji wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 uPb obowiązujących w czasie ich wznoszenia. Zdaniem skarżącego, na żądanie organu I instancji sformułowane w postanowieniu z 17 września 2019 r., przedłożył wszystkie stosowne dokumenty. 3.3. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku skargę uwzględnił, choć nie w całokształcie zarzutów. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji zasadniczo podzielił stanowisko organów w zakresie, w którym organy te przedmiotem swojego zainteresowania uczyniły obiekt będący finalnym efektem samowolnej aktywności inwestycyjnej inwestora, albowiem w dacie czynności nadzorczych pierwotnie wybudowana wiata już nie istniała, gdyż zastąpił ją obiekt budowlany, stanowiący – zdaniem organów – jedność konstrukcyjną z niewygrodzoną całościowo częścią w postaci wiaty. W tej sytuacji, bez znaczenia dla oceny legalności działań inwestora pozostawać ma fakt dokonania przez inwestora w grudniu 2015 r. zgłoszenia budowy wiaty i sprzeciwu Starosty wobec tej inwestycji, albowiem kontrolowany samowolnie wzniesiony obiekt, wskutek przeprowadzonych dalszych robót budowlanych, wiatą już nie jest. 4.3. Zdaniem tegoż sądu, dokonana przez organ odwoławczy kwalifikacja prawnobudowlana kontrolowanej zabudowy na działce nr [...] jest co najmniej przedwczesna ze względu na nieprawidłową weryfikację trwałości związania przedmiotowego obiektu z gruntem, wynikającą z wadliwej wykładni pojęcia budynku normatywnie zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 uPb. Kwalifikacja ta przekłada się natomiast na ocenę prawidłowości zastosowanego trybu legalizacji i całego jej procesu. Jak zauważył sąd a quo, z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że organ wojewódzki uznał przedmiotowy obiekt za trwale związany z gruntem ze względu na jego cechy konstrukcyjne (których dokładnie nie wskazał i nie nawiązał do ustaleń z oględzin), które wykluczają możliwość jego przeniesienia. Organ ten zaprezentował argumentację, zgodnie z którą cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Argumentacja ta pomija fundament jako element kształtujący budynek. WSA w Gdańsku takiego stanowiska nie podzielił, stwierdzając, że narusza ono przepis art. 3 pkt 2 uPb, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, i nakazuje przez budynek rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zdaniem tegoż sądu, nietrwale związanego z gruntem obiektu wzniesionego w 2018 r., który nie został rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od jego wzniesienia, nie można było potraktować jako zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i uprawnionego do skorzystania z dobrodziejstwa zgłoszenia. Z kolei brak uzyskania pozwolenia na budowę determinuje potrzebę wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 uPb. Zdaniem sądu pierwszej instancji, w sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji uPb. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury bądź tymczasowego obiektu budowlanego. 4.4. W dalszych motywach wyroku wskazano, że uPb nie zawiera definicji fundamentu, a ustawa ta nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Sąd a quo wskazał, że o ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądowoadministracyjnego formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych. Przywołano, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być automatycznie recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty, z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Przy tym wskazano, że przyjęta przez organ odwoławczy kwalifikacja nie była efektem oceny ustaleń faktycznych ujawnionych w aktach sprawy, a przynajmniej organ nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem należało ocenić ustalenia poczynione w toku oględzin w dniu 29 kwietnia 2021 r., w trakcie których stwierdzono, że obiekt jest trwale związany z gruntem wskutek słupków stalowych w narożnikach obiektu zabetonowanych w gruncie oraz rozważyć znaczenie betonowej wylewki uwidocznionej na rysunkach przedłożonych przez skarżącego dla oceny trwałości związania z gruntem obiektu. 4.5. Zdaniem sądu pierwszej instancji, efektem nieuzasadnionej kwalifikacji prawnej przedmiotowej samowoli była przedwczesność rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności bowiem organ odwoławczy, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego winien dokonać prawidłowej kwalifikacji samowolnie wybudowanego obiektu, żeby następnie stwierdzić, czy zastosowany przez organ I instancji tryb legalizacji był prawidłowy i czy rozstrzygnięcie merytoryczno- reformacyjne będzie możliwe bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zwrócono w wyroku uwagę na uwarunkowania faktyczne i prawne, w których przyszło procedować organowi odwoławczemu. Organ I instancji bowiem, uznając samowolnie powstały obiekt za nietrwale związany z gruntem tymczasowy obiekt budowlany, wdrożył i przeprowadził legalizację w trybie art. 49b uPb, stwierdzając, że wybudowanie go, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, wymagało zgłoszenia. W przekonaniu sądu pierwszej instancji, tylko w przypadku potwierdzenia przez organ odwoławczy prawidłowości kwalifikacji obiektu jako budynku gospodarczego objętego dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 2 uPb, będzie można stwierdzić, że pomimo nietrafnego określenia rodzaju obiektu przez PINB, zastosowano jednak właściwy tryb legalizacji. Wówczas również organ odwoławczy mógłby w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, we własnym zakresie, zweryfikować zgodność obiektu z postanowieniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego w sposób prawidłowy nie dokonał żaden z orzekających organów. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wstępnym obowiązkiem w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybach art. 48 i 49b uPb jest ocena przez organ we własnym zakresie, zgodności obiektu z wymogami obowiązującego planu miejscowego, innych aktów prawa miejscowego oraz przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli ta wstępna analiza wykluczy możliwość legalizacji ze względu na niezgodność obiektu z powyższymi przepisami prawa, wówczas nie ma nawet potrzeby stosowania art. 48 ust. 2 i 3 bądź art. 49b ust. 2 uPb, w tym wzywania o przedłożenie zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro istnieją już na tym etapie przesłanki do rozbiórki. 4.6. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że badanie zgodności planistycznej winno mieć charakter kompleksowy i adekwatny do rodzaju obiektu, uwzględniający również wymogi w zakresie sytuowania obiektów, ze względu na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w § 12 ust. 2 dopuszcza, na zasadzie wyjątku, sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Wobec tego, zdaniem sądu wojewódzkiego, nie można przesądzić o braku spełnienia wymogów technicznych określonych w § 12 rozporządzenia bez zweryfikowania ustaleń planu miejscowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie i obarcza wadliwością zaskarżoną decyzję. Gdyby jednak organ odwoławczy potwierdził zgodność zabudowy z postanowieniami planu, winien uwzględnić potrzebę prawidłowego wypełnienia wszystkich wymogów formalnych, w tym przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji, włącznie z zaświadczeniem o zgodności z planem. 4.7. W konkluzji, sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że eliminacja dostrzeżonych uchybień jest możliwa w ramach kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego, uwypuklając konieczność prawidłowej kwalifikacji prawnobudowlanej samowolnie wykonanego obiektu, co przy wykazanych uchybieniach odnośnie zastosowania prawa procesowego i materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PWINB, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a to art. 3 pkt 2 uPb w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa; w skardze kasacyjnej przywołano nieaktualny publikator ustawy – uwaga Sądu) poprzez przyjęcie, że dla uznania obiektu budowlanego za budynek niezbędne jest, aby obiekt ten posiadał fundamenty znajdujące się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. 5.2. Skarżący kasacyjnie organ wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. 5.3. Ponadto PWINB oświadcza, że wnosi o rozpoznanie "skargi" (powinno być "skargi kasacyjnej" – uwaga Sądu) na rozprawie. 5.4. PWINB kwestionuje stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni art. 3 pkt 2 uPb. W ocenie tegoż organu dokonywanie szczegółowej oceny posadowienia obiektu na gruncie jest zbędne, a stanowisko sądu pierwszej instancji pomija utrwalone poglądy doktryny i orzecznictwo, gdzie konsekwentnie wskazuje się, że decydujące znaczenie ma masa całkowita i rozmiary obiektu, jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. 5.5. W skardze kasacyjnej przywołano wyimki z 13 wyroków NSA i WSA w aspekcie rozumienia pojęcia fundamentów na gruncie uPb, a które to orzeczenia autor skargi kasacyjnej uznaje za przydatne dla własnej argumentacji prawnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że obiekt budowlany tylko wówczas jest trwałe związany z gruntem, jeśli został posadowiony na fundamentach osadzonych w ziemi w taki sposób, że przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Nie ma też – w jego przekonaniu – uzasadnienia opieranie oceny czy dany obiekt jest budynkiem na sposobie związania tegoż obiektu z fundamentami. Samo rozwiązanie techniczne przyjęte przez inwestora nie ma znaczenia, w sytuacji gdy obiekt jest stabilny i może opierać się czynnikom zewnętrznym. Dlatego też, w sytuacji gdy charakterystyka obiektu (masa, rozmiar, posadowienie obiektu na fundamentach) zapewniają mu stabilność i pozwalają na opieranie się czynnikom zewnętrznym, to tym samym determinują fakt uznania przedmiotowego obiektu za trwale związany z gruntem. 5.5. Na rozprawę nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 184 Ppsa, NSA oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Sądu w tym składzie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 6.2. Skarga kasacyjna organu wojewódzkiego ogranicza się do jedynej kwestii, którą sformalizowano w formie zarzutu błędnej wykładni art. 3 pkt 2 uPb. Tak rozumianego zarzutu Sąd w tym składzie nie podziela. 6.3. Sąd pierwszej instancji detalicznie w motywach swego wyroku wywodził, że dokonana przez organ odwoławczy kwalifikacja prawonobudowlana kontrolowanej zabudowy na działce nr [...] w m. [...] była co najmniej przedwczesna ze względu na nieprawidłową weryfikację trwałości związania przedmiotowego obiektu z gruntem, wynikającą z wadliwej wykładni pojęcia budynku normatywnie zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 uPb. Ta kwalifikacja prawnobudowlana przekłada się natomiast na ocenę prawidłowości zastosowanego trybu legalizacji i całego jej procesu. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że organ odwoławczy uznał przedmiotowy obiekt za trwale związany z gruntem ze względu na jego cechy konstrukcyjne (których dokładnie nie wskazał i nie nawiązał do ustaleń z oględzin), a które wykluczają możliwość jego przeniesienia. Sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji pomijała fundament jako element kształtujący budynek, zaś organ odwoławczy prezentował w tym aspekcie argumentację, zgodnie z którą cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Ta ocena uzasadnienia zaskarżonego wyroku odnośnie motywów zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i wypadnie ją podzielić. W konsekwencji sąd orzekający w pierwszej instancji słusznie uwypuklił definicję budynku zawartą w art. 2 pkt 2 uPb stwierdzając m. in., że nie można uznać za budynek obiektu, który nie posiada fundamentów, albowiem istnienie każdego z elementów definicji normatywnej budynku jest warunkiem niezbędnym do stwierdzenia takiego charakteru obiektu. W zaskarżonym wyroku wywodzono dalej, że związanie z gruntem jest konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z 26 maja 2021 r., II OSK 2344/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Utożsamianie zatem związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu (s. 11 zaskarżonego wyroku). 6.4. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywody nie stanowią wadliwej wykładni art. 3 pkt 2 uPb. Sąd pierwszej instancji przywołał w nich zarówno potoczne, jak i jurydyczne rozumienie fundamentów budynku oraz wyraził pogląd, że nie można uznać za budynek obiektu, który nie posiada fundamentów. Dalsze uwagi sądu pierwszej instancji odnośnie różnej natury fundamentu (s. 11-12 uzasadnienia wyroku) odwołując się do potocznego jego rozumienia. W tym zakresie nie sposób przypisać sądowi a quo wadliwej wykładni art. 3 pkt 2 uPb. 6.5. Organ skarżący kasacyjnie nie podważył tych dalszych argumentów zaskarżonego wyroku, które odnosiły się do niedostatku oceny tegoż organu w zaskarżonej decyzji odnośnie ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie oględzin, a związanych z uprzednimi działaniami organu I instancji, który traktował sporny obiekt za wiatę. To zaś determinowało treść postanowienia PINB nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów celem ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej uznawanej za wiatę. W zaskarżonym wyroku wywodzono, że zaświadczenie wydane inwestorowi przez Wójta Gminy [...] z 2 października 2019 r., stanowiło wypowiedź tego organu odnośnie niezgodności z planem wiaty wybudowanej na działce nr [...], gdy przedmiotem działań nadzorczych organu był obiekt budowlany o funkcji gospodarczej połączony z wiatą. Powyższa nieadekwatność zaświadczenia – zdaniem sądu pierwszej instancji – rzutuje na prawidłowość przeprowadzonego postępowania, tym bardziej jeśli wziąć pod uwagę, że jego treść obejmująca stwierdzenie niezgodności wiaty z planem w zakresie parametrów dachu stała się zasadniczą przesłanką rozbiórki orzeczonej przez organ I instancji i potwierdzonej w istocie przez organ odwoławczy. W ocenie sądu wojewódzkiego, jeśli natomiast ustalenia organu odwoławczego nie potwierdziłyby się, że przedmiotem samowoli jest budynek, wówczas zaistnieje potrzeba podjęcia decyzji kasacyjnej ze względu na nieprawidłowo wdrożony przez organ I instancji tryb legalizacji wynikający z art. 49b uPb, którego organ odwoławczy nie może sanować bez naruszenia art. 15 K.p.a. W konsekwencji WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku doszedł do przekonania, że "tylko stwierdzenie, że wykonany obiekt budowlany był objęty obowiązkiem zgłoszenia innego niż przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a uPb, uzasadniałoby legalizację, w innym niż art. 48 uPb, trybie legalizacji, tj. w trybie art. 49b. Zarówno od wyników ponownej kwalifikacji obiektu, jak i od wyników weryfikacji jego zgodności z planem, zależeć będzie rozstrzygnięcie organu odwoławczego.". 6.6. Tych wszystkich aspektów sprawy nie podniesiono i nie podważono w skardze kasacyjnej, nie dostrzegając że skargę uwzględniono także z powodu dostrzeżenia naruszeń przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa). 7. Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.