II OSK 122/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 330/20 w sprawie ze skargi R.D. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2020 r. nr P.7721.43.2019 06ME w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 330/20 oddalił skargę R.D. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WMWINB) z 28 lutego 2020 r., nr P.7721.43.2019 06ME, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 6 grudnia 2018 r., znak: PINB-7141/02/23/2018, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał R.D. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej, położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gmina [...]. R.D. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie zasady równego traktowania wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji wynikające z uznania, że są sytuacje (stany faktyczne), w których przepis ten nie ma zastosowania. Z uwagi na powyższy zarzut skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionej podstawie. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 28 lutego 2020 r. WMWINB utrzymał w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącemu rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej, położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości S.. Zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 p.b. wynikało z niewykonania przez skarżącego nałożonego postanowieniem PINB z 5 marca 2018 r. nr PINB 7141/02/23/2018 obowiązku przedłożenia dokumentów mających na celu legalizację zaistniałej samowoli budowlanej, które wymienia art. 48 ust. 3 p.b. Wbrew odmiennemu stanowisku sformułowanemu w skardze kasacyjnej, oddalenie skargi na ww. decyzję WMWINB nie nastąpiło z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ brak jest powodów, by przyjąć za skarżącym, że nałożony na niego nakaz rozbiórki narusza zasadę równego traktowania. Mając na uwadze przyjętą w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości wobec prawa, nakazującą władzom publicznym traktować wszystkich równo, przypomnieć trzeba, że zasada ta wyraża nakaz identycznego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie istotnej (por. wyrok TK z 5 lipca 2016 r., P 131/15, OTK-A 2016/52; wyrok TK z 24 kwietnia 2006 r., P 9/05, OTK-A 2006/4/46; wyrok TK z 28 maja 2002 r., P 10/01, OTK ZU 3/A/2002/35). W doktrynie prawa konstytucyjnego znaczenie powyższej zasady ujmuje się jako nakaz stosowania jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, który odnosić należy do podmiotów identycznych lub podobnych, co pozwala sprowadzić zasadę równości do formuły "równych (...) równo, a podobnych – podobnie". Zasada równości nie nakazuje natomiast różnego traktowania podmiotów różnych (por. M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015, z. 5, s. 95-96). Standard zachowania równości wobec prawa odnosi się do odpowiedniego ukształtowania przepisów prawa obowiązującego, niemniej nie powinno się go ograniczać wyłącznie do płaszczyzny stanowienia prawa, albowiem równe traktowanie osób wymaga, by organy stosujące prawo dokonywały konkretyzacji norm generalno-abstrakcyjnych w normy konkretno-indywidualne również bez nieuzasadnionego różnicowania. Powyższy wymóg odnoszony do prawa administracyjnego powinien być rozumiany jako obowiązek zachowania w postępowaniu administracyjnym równościowej wykładni i stosowania prawa materialnego. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wykluczenie w toku postępowania administracyjnego takiego rezultatu wykładni, który mógłby zakłócić zachowanie równego traktowania jednostek oraz nakładania obowiązków i przyznawania uprawnień z pominięciem jakichkolwiek cech jednostkowych, którym nie można przypisać prawnie znaczącego charakteru (por. J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 109). Uchybienie zasadzie równości skarżący odnosi do orzeczenia przez WMWINB o nakazaniu rozbiórki należącego do niego obiektu budowlanego, błędnie uznając, że organ mógł odstąpić od wydania tego rodzaju nakazu, kierując się normą art. 32 ust. 1 Konstytucji. Poddając rozważeniu dyspozycję art. 48 p.b. na płaszczyźnie ww. normy konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999/1/2 wskazał, że w aspekcie tzw. równości w prawie zarzut naruszenia zasady równości przez art. 48 p.b. jest nieuzasadniony, ukształtowanie sytuacji prawnej adresatów tego przepisu opiera się bowiem na jednoznacznym i racjonalnym kryterium, jakim jest prowadzenie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Również w aspekcie równości wobec prawa (a więc w płaszczyźnie stosowania prawa) kwestionowany przepis nakazuje jednakowe traktowanie wszystkich jego adresatów, wykluczając uwzględnianie przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo, bądź też nie związanych z samą istotą problemu "samowoli budowlanej", kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków. Ustawodawca czyni adresatami regulacji wszystkich, którzy wybudowali obiekty budowlane bez wymaganego pozwolenia lub bez spełnienia równoważnych wymagań ustawowych. Tym samym wszyscy charakteryzujący się daną cechą istotną z punktu widzenia normy prawnej powinni być przez organ stosujący ją potraktowani w sposób jednakowy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala uznać, by sytuacja prawna skarżącego, jako sprawcy samowoli budowlanej, została wyznaczona w odmienny sposób względem tego, jaki powinien być ustalony w stosunku do podmiotu, który wybudował obiekt budowlany bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, a następnie w toku postępowania legalizacyjnego, pozostając adresatem postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b., nie dopełnił w terminie nałożonego na niego obowiązku przedstawienia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu budowlanego. Przepis art. 48 ust. 4 p.b. zawiera jednoznaczną regułę, zgodnie z którą w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., stosuje się przepis art. 48 ust. 1 p.b., tj. organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nakazać, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Zauważenia wymaga, że sankcja polegająca na nakazaniu rozbiórki należącego do skarżącego obiektu budowlanego była konsekwencją m.in. nieuzyskania przez skarżącego wymaganej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla legalizowanego budynku położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości S., przy czym powyższe zaniechanie wynikało nie tyle z określenia przez organ nadzoru budowlanego zbyt krótkiego terminu, który umożliwiałby zastosowanie się do obowiązku, ile z braku uzgodnienia przedsięwzięcia przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska, motywowanego stwierdzonym naruszeniem w badanym przypadku zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr Wojewody z dnia listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz.[...]). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome z urzędu, że skarga wniesiona przez skarżącego na postanowienie odmowne Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 21 stycznia 2019 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 czerwca 2019 r., IV SA/Wa 791/19, a skarga kasacyjna złożona przez skarżącego od tego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 lutego 2023 r., II OSK 262/20. Odpowiedniość zastosowanej sankcji do ustalonego stanu faktycznego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, wobec czego postrzeganie siebie jako "przypadkowego obywatela", w stosunku do którego została zastosowana surowa sankcja jest przez skarżącego w całości nieuprawnione. Kryterium posłużenia się sankcją było stwierdzenie dopuszczenia się przez skarżącego naruszenia prawa. Postępowanie zostało przez PINB wszczęte w związku z wystąpieniem Wójta Gminy [...], który zawiadomił organ nadzoru budowlanego pismem z 4 października 2017 r. o podejrzeniu dopuszczenia się samowoli budowlanej przez właściciela nieruchomości nr ew. [...] po analizie wyników przeprowadzonej kontroli przyłączy wodociągowych. Pozbawiona oczekiwanej skuteczności jest argumentacja wyrażająca się w sprzeciwie przeciwko byciu "przedmiotem zainteresowania ze strony władz" w sytuacji, gdy "inni obywatele, będący w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej, nie są w żaden sposób niepokojeni przez organy nadzoru budowlanego". Skarżący zauważył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym kontekście, że bardzo liczna zabudowa znajdująca się w najbliższej okolicy (nad tym samym jeziorem) oraz w dalszej okolicy, czyli nad innymi jeziorami powiatu ełckiego nie była i nie jest przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego i fakt ten powinien był być dostrzeżony przez Sąd I instancji. Niezależnie od tego, że powyższe twierdzenie stanowi obserwację własną (subiektywną) skarżącego, który dokonał generalizacji na podstawie niewystarczającej ilości danych odnoszących się do sposobu wykonywania zadań przez PINB, co każe je traktować na płaszczyźnie dowodowej wyłącznie jako tzw. dowód anegdotyczny, Sąd I instancji trafnie przyjął, iż argumentacja bazująca na przywołanym stanowisku musi być odrzucona, ponieważ nie opiera się na uzasadnionych oczekiwaniach strony mogących podlegać prawnej ochronie w toku postępowania sądowego, w którym kontroli legalności podlegała zaskarżona decyzja z 28 lutego 2020 r. Ujęcie zasady równości odnosi się bez wątpienia do stosowania właściwych reguł procesowych przez organy nadzoru budowlanego, niemniej zastosowania niejednolitych kryteriów przeprowadzanych przez te organy ocen nie można łączyć z samym faktem, że względem określonego podmiotu, któremu jest przypisywane naruszenie obowiązku administracyjnoprawnego, organy wszczęły postępowanie administracyjne, pomimo że nie zostało ono równocześnie zainicjowane w stosunku do innych podmiotów, których zachowanie cechuje się na gruncie stosowanych przepisów podobieństwem. Brak dokonania konkretyzacji sytuacji prawnej wszystkich podmiotów w sposób równoległy (w aspekcie czasu) nie oznacza naruszenia zasady równości wobec prawa, jakkolwiek stanowi o ich zróżnicowaniu prawnym. To zróżnicowanie oceniać należy jednakże jako dopuszczalne, albowiem wynika ono z charakteru działań organów administracji publicznej. Mieć na uwadze trzeba, że ustalanie konsekwencji prawnych faktów uznanych za udowodnione na podstawie obowiązujących norm prawnych w decyzyjnym (administracyjnym) typie stosowania prawa następuje w procesie decyzyjnym mającym charakter jednostkowy. Oznacza to indywidualne określenie adresata (adresatów) danej decyzji oraz – po stronie przedmiotowej – konkretne określenie zachowania, do którego w wyniku decyzji podjętej w postępowaniu prowadzonym z udziałem tego adresata, jest on zobowiązany lub do którego jest uprawniony (por. L. Leszczyński [w:] Wykładnia w prawie administracyjnym. System Prawa Administracyjnego. Tom 4, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2015, s. 20-21). Pomimo, że modelowo istotą normy kompetencyjnej jest obowiązek czynienia z niej użytku przez organ w sytuacji, gdy istnieją ku temu podstawy prawne, tym niemniej właściwości omawianego typu stosowania prawa uzasadniają, by aktywność organu w sytuacji zajścia branych pod uwagę z urzędu okoliczności objąć pewnym zakresem swobody. W tych warunkach okoliczność, że inicjatywa własna organu nadzoru budowlanego, oparta na aktach bieżącego kierowania jednostką organizacyjną i analizie informacji o wynikach kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, nie doprowadziła dotąd do zainicjowania postępowań, w których rozważona byłaby zgodność z prawem zlokalizowania zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego – abstrahując w tym miejscu od oceny zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy stanowiska prezentowanego w tym zakresie przez skarżącego - nie stanowiła przeszkody, by postępowanie legalizacyjne nie mogło zostać wszczęte z jego udziałem i nie mogła zostać w nim wydana decyzja rozstrzygająca o jego prawach i obowiązkach, odpowiadająca zgromadzonemu w postępowaniu materiałowi dowodowemu. W kontekście powyższych uwag konieczne jest dodatkowe podkreślenie, że nie jest możliwe odnoszenie zasady równości do sytuacji, w której dana osoba chciałaby odnieść korzyść ze stanu sprzeczności z prawem wynikającym z pozostawania przez organ administracji publicznej w ewentualnej bezczynności w zakresie określenia konsekwencji niezgodnego z prawem zachowania innych podmiotów administrowanych. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji sprzeciwia się obejmowaniu równym traktowaniem tzw. równości w bezprawiu. W istocie do tego sprowadza się zaś kwestionowanie możliwości pociągnięcia skarżącego do odpowiedzialności prawnej za dopuszczenie się samowoli budowlanej przy użyciu argumentu, że równoczesnemu sankcjonowaniu nie podlegają działania innych właścicieli zabudowanych w sposób nielegalny nieruchomości, co miałoby powodować uzyskanie przez stronę swoistego rodzaju ekspektatywy polegającej na prawie do jednakowo pobłażliwego traktowania, skutkującego faktycznym obowiązkiem powstrzymania się przez organy nadzoru budowlanego od prowadzenia z jego udziałem postępowania administracyjnego. Nie może budzić wątpliwości, że taka sytuacja prowadziłaby do bezpośredniego konfliktu z wymogiem legalności działania administracji, który podobnie jak zasada równości również posiada swoją podstawę w treści Konstytucji (art. 7). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną