II OSK 1210/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.H. i A.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1235/23 w sprawie ze skargi B.H. i A.H. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 lipca 2023 r. znak: WOB.7722.339.2021.NOGI w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyją.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1235/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B.H. i A.H. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 21 lipca 2023 r., nr 567/2023, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (zwanego dalej: "Powiatowym Inspektorem") z dnia 29 października 2021 r., nr 350/21 o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora z dnia 24 września 2012 r., nr 351/12 nakazującą skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego o funkcji mieszkalnej o wymiarach 7,47 x 4,90 m na działce [...] położonej w W. – [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.H. i A.H., zarzucając naruszenie: 1. art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej i przyjęcie, że skarżący nie złożyli w terminie jednego miesiąca podania o wznowienie postępowania administracyjnego, pomimo że 25 stycznia 2013 r. skarżący dowiedzieli się o decyzji z dnia 24 września 2012 r. oraz wnieśli swoje żądanie w dniu 28 stycznia 2013 r. i 30 stycznia 2013 r.; 2. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie, że wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego polegająca na braku udziału stron bez własnej winy w toczącym się postępowaniu, co nastąpiło w wyniku niedoręczenia skarżącym decyzji z dnia 24 września 2012 r.; 3. art. 150 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachowanie Powiatowego Inspektora nie stanowiło działalności organu będącej przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego, ponieważ nie nosiło znamion stronniczości i nie godziło w zasadę obiektywizmu pomimo, że organ z własnej inicjatywy ustalił nieprawidłowo adres do doręczeń skarżących oraz pomimo udokumentowanego w aktach sprawy powzięcia wątpliwości co do prawidłowości ustalonego przez siebie adresu do doręczeń, zaniechał dalszego procedowania postępowania weryfikującego miejsce zamieszkania skarżących. Zdaniem B.H. i A.H. miało to znamiona celowego, negatywnego prowadzenia sprawy w postaci rażącego niedbalstwa. Poczynając od 28 stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor odmawiał skarżącym doręczenia decyzji na prawidłowo ustalony adres zamieszkania, co prowadziło do naruszenia przepisów o właściwości i do nieważności postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 126 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji gdy o wznowieniu postępowania powinien był rozstrzygać organ wyższego stopnia; 4. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organy tych przepisów i przyjęcie, że skarżący złożyli podanie o wznowienie postępowania dopiero pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. oraz również nieuznanie pism skarżących z dnia 30 stycznia 2013 r. oraz 28 stycznia 2013 r. za podanie o wznowienie postępowania administracyjnego, pomimo, że z żądania pisma wprost wynikał opis przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tymczasem w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony, podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie jego istoty i zakresu. Nie można ograniczyć się jedynie do przyjęcia podstawy prawnej wskazanej przez wnioskodawcę. B.H. i A.H. akcentowali, że wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny. Zdaniem skarżących podniesione przez nich w pismach z 2013 r. zarzuty nie mogły być traktowane inaczej niż podanie o wznowienie postępowania administracyjnego. Zarzut niedoręczenia decyzji i żądanie jej doręczenia celem wniesienia odwołania wprost stanowi żądanie wznowienia postępowania administracyjnego (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Skarżący zaznaczyli, że nie można było więc z tej przyczyny wywodzić przesłanki nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. Podsumowując, B.H. i A.H. stwierdzili, że złożyli w 2013 r. podanie o wznowienie postępowania w terminie zakreślonym w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., a jego wyraźnie określone żądanie nie mogło być traktowane jako żądanie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; 5. art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organy tych przepisów i stwierdzenie, że pisma z dnia 28 stycznia 2013 r. oraz 30 stycznia 2013 r. zostały rozpoznane zgodnie z ich treścią, pomimo że zostały one rozpoznane zgodnie z ich tytułami i zgodnie z powołanymi wadliwie podstawami prawnymi, bez rozpoznania ich zgodnie z ich treścią, to jest żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego; 6. art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 16 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Wojewódzki Inspektor naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskazaną w art. 16 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji obu instancji, pomimo że decyzję Powiatowego Inspektora wydał organ wyłączony od rozpoznania sprawy na zasadzie art. 150 § 2 K.p.a., to jest organ, którego działalność stanowiła zawinioną przyczynę wznowienia postępowania; 7. art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu, że organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął okoliczność, że to Powiatowy Inspektor, jako pierwszy w niniejszej sprawie administracyjnej, przyjął za adres do doręczeń skarżących [...] w K., pomimo że w szeregu pism kierowanych do Starostwa Powiatowego w Z. skarżący wskazywali na swój adres zamieszkania i adres do doręczeń przy ul. [...] w K.. Okoliczność, że skarżący w zaledwie jednym z pism (30 marca 2012 r.) kontynuowali korespondencję według danych przyjętych przez organ, mając na uwadze, że skarżący nie mają wykształcenia prawniczego ani administracyjnego, nie może przesądzać o przyjęciu, że było to wskazanie przez skarżących adresu do doręczeń. Żadna inna okoliczność nie przemawia za takim ustaleniem, włącznie z okolicznością, że matka skarżącego wyłącznie kilkukrotnie odebrała korespondencję i przekazała ją synowi, zapewne całkowicie nieświadoma, że miałoby to wywierać jakiekolwiek konsekwencje procesowe; 8. art. 135 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Wojewódzki Inspektor naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 42 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów i okoliczności faktycznych sprawy, w tym: a. nieprawidłowe ustalenie, że skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w dniu 14 kwietnia 2021 r., b. brak ustalenia, że w piśmie z dnia 30 stycznia 2013 r. skarżący wskazali wyraźnie na przesłankę wznowienia postępowania polegającą na uniemożliwieniu im, bez ich winy, udziału w postępowaniu, to jest niedoręczenie decyzji administracyjnej z dnia 24 września 2012 r. Wskazali tam, że: o wydanej decyzji poinformowano ich ustnie w dniu 25 stycznia 2013 r. podczas wizyty w Powiatowym Inspektoracie. Skarżący nie otrzymali jednak decyzji w formie dokumentu. Nie mieli możliwości odwołania się od tej decyzji. Wyjaśnili, że B.H. nie mieszka i nigdy nie mieszkała pod adresem K. [...]. Zatem żadna korespondencja w sprawie nie została do niej skierowana. A.H. także nie mieszka pod tym adresem od około 20 lat, c. brak ustalenia, że w piśmie z dnia 28 stycznia 2013 r. skarżący wskazali wyraźnie na przesłankę wznowienia postępowania polegającą na uniemożliwieniu im, bez ich winy, udziału w postępowaniu, to jest niedoręczenie decyzji z dnia 24 września 2012 r. Zaznaczyli w nim, że nie są w posiadaniu decyzji z dnia 24 września 2012 r., nr 351/12, gdyż nie została im ona doręczona. Wskazywali też, że o wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę poinformowano ich ustnie w dniu 25 stycznia 2013 r. podczas pobytu w Powiatowym Inspektoracie; wówczas jednak decyzji im nie wręczono i nie była im znana jej treść, d. brak ustalenia miejsca zamieszkania skarżących przy ul. [...] w K.; e. brak ustalenia, że skarżący we wszystkich pismach podawali swój adres zamieszkania i do doręczeń jako: ul. [...] w K., aż do chwili, gdy organ rozpoczął adresowanie pism na adres [...] w K. pismem z dnia 15 września 2011 r., f. brak ustalenia, który z adresów podanych w aktach jest adresem miejsca zamieszkania i adresem do doręczeń skarżących, g. brak weryfikacji miejsca zamieszkania skarżących w rejestrze mieszkańców i poprzestanie na weryfikacji adresu w ewidencji gruntów i budynków to jest ewidencji danych, która nie służy do rejestrowania danych adresowych obywateli; h. nieustalenie, że Powiatowy Inspektor powziął wątpliwości co do miejsca zamieszkania i doręczeń korespondencji skarżących i rozpoczął, i bez uzasadnionych powodów zaprzestał, ustalania miejsca zamieszkania skarżących w rejestrze mieszkańców miasta K., i. pominięcie, że skarżący nigdy nie odebrali korespondencji pod adresem [...] w K.; j. nieustalenie, w jaki sposób Wojewódzki Inspektor ustalił adres do doręczeń [...] w K., pomimo posiadania w aktach dwóch różnych adresów skarżących oraz pomimo uzyskania informacji od Starostwa Powiatowego w Z. o adresie zamieszkania skarżących przy ul. [...] w K.; k. nieustalenie czy skarżący zamieszkują lub zamieszkiwali pod adresem [...] w K.; l. pominięcie, że Starostwo Powiatowe w Z. pismem z dnia 29 lipca 2011 r. poinformowało Powiatowego Inspektora o adresie zamieszkania skarżących przy ul. [...] w K. (karta 40); m. pominięcie, że skarżący w pismach: warunki przyłączenia z dnia 29 sierpnia 2008 r., zgłoszenie robót budowlanych z dnia 3 lipca 2007 r. wskazali adres do doręczeń ul. [...] w K., n. pominięcie, że skarżący wskazali adres [...] w K. w piśmie do organu nadzoru z dnia 30 marca 2012 r. jedynie w wyniku zaadresowania korespondencji na ten adres przez organ pierwszej instancji, w wyniku czego błędnie przyjęto, że było to wskazanie przez skarżących adresu do doręczeń, o. nieprawidłowe ustalenie, że skarżący wskazali do protokołu oględzin z dnia 6 października 2011 r. adres [...] w K., pomimo że skarżący w toku całego postępowania podnosili, że podczas oględzin nieruchomości nie podali takiego adresu, nie został on przez nich wpisany i musiał zostać dopisany do protokołu bez ich wiedzy, p. brak ustalenia, że Powiatowy Inspektor w sposób dowolny ustalił adres zamieszkania i adres do doręczeń skarżących, a ponadto nie zweryfikował tego adresu na żadnym etapie postępowania, q. nieustalenie, że w dacie doręczenia skarżący zamieszkiwali pod adresem ul. [...] w K., w tym skarżąca nigdy nie zamieszkiwała pod adresem [...] w K.; r. nieustalenie, że Powiatowy Inspektor powziął wątpliwości co do prawidłowości adresu, w związku z czym prowadził korespondencję z Urzędem Miasta K. celem weryfikacji adresu zamieszkania skarżących, w tym jakich ustaleń dokonał organ i z czyjej winy nie dokończono procedury poszukiwania właściwego miejsca zamieszkania; 9. art. 135 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieprawidłowe ustalenie, że w pismach z dnia 28 stycznia 2013 r. oraz 30 stycznia 2013 r. skarżący wnieśli podanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pomimo że wyraźnie wskazali na wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania i w tym zakresie to podanie dalej nie zostało rozpoznane. Wojewódzki Inspektor nieprawidłowo stwierdził, że wymienione pisma nie stanowiły podania o wznowienie postępowania wniesionego w ustawowym terminie jednego miesiąca od dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, pomimo że wobec niedoręczenia skarżącym decyzji pierwszej instancji nigdy nie otworzył się termin do wniesienia odwołania, wobec czego nie było możliwe jego przywrócenie; 10. art. 135 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że Wojewódzki Inspektor naruszył art. 80 K.p.a. w zw. z art. 42 § 1 i art. 44 § 4 K.p.a. ponieważ samodzielnie poczynił ustalenia w tym zakresie, dokonując wyboru jednego z adresów, które znajdowały się w aktach innej sprawy administracyjnej, pomimo, że z akt sprawy nie wynikało, aby to właśnie ten adres miał być adresem właściwym, a był to adres nie będący adresem zamieszkania ani też adresem wskazanym przez skarżących; 11. art. 135 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Wojewódzki Inspektor naruszył art. 42 § 1 K.p.a. poprzez dokonywanie doręczeń na adres [...] w K., który nie stanowił miejsca zamieszkania skarżących, a który został samodzielnie ustalony przez organ prawdopodobnie poprzez wypis skrócony z rejestru gruntów; 12. art. 135 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Wojewódzki Inspektor naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora, pomimo że została ona wydana z naruszeniem prawa i z tego względu powinna zostać uchylona celem wznowienia postępowania administracyjnego; 13. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego doszło do zarzucanych naruszeń; 14. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenia prawa uzasadniające uchylenie postanowień [błędnie napisano: "decyzji"] organów obu instancji, wobec czego był to błąd mający istotny wpływ na wynik sprawy; 15. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że organy obu instancji naruszyły art. 8 i 9 K.p.a. oraz wynikające stąd naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy i wadliwym uzasadnieniu wyroku poprzez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie spełnienia się przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe B.H. i A.H. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wystąpili też o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo ich rozbudowanej postaci, koncentrują się wokół kilku powiązanych zagadnień. Pierwsze dotyczy tego, czy pisma skarżących z dnia 28 stycznia 2013 r. i dnia 30 stycznia 2013 r. mogły zostać uznane za podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora z dnia 24 września 2012 r. Drugie odnosi się do oceny prawidłowości adresu [...] w K. jako adresu, na który Powiatowy Inspektor kierował korespondencję w toku postępowania. Trzecie wiąże się z zarzutem naruszenia art. 150 § 2 K.p.a. i twierdzeniem, że sprawę wznowieniową powinien rozpoznać organ wyższego stopnia. Pozostałe zarzuty mają charakter pochodny. Skarżący wywodzą je z założenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zaakceptował stanowisko organów w tych zasadniczych kwestiach. Założenie to nie jest trafne. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Skarżący twierdzą, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione dopiero dnia 14 kwietnia 2021 r. Ich zdaniem żądanie takie zostało skutecznie zgłoszone już dnia 28 stycznia 2013 r. oraz dnia 30 stycznia 2013 r., a zatem w terminie miesiąca od dnia, w którym skarżący dowiedzieli się o decyzji z dnia 24 września 2012 r. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 148 § 1 K.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a., gdy strona powołuje się na przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., termin ten biegnie od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. W realiach tej sprawy skarżący wskazywali, że o decyzji z dnia 24 września 2012 r. dowiedzieli się dnia 25 stycznia 2013 r. podczas wizyty w Powiatowym Inspektoracie. Jeżeli więc za podanie o wznowienie postępowania uznać dopiero pismo z dnia 14 kwietnia 2021 r., to uchybienie miesięcznemu terminowi jest oczywiste. Spór dotyczy zatem nie samego sposobu liczenia terminu, lecz kwalifikacji pism z dnia 28 stycznia 2013 r. i dnia 30 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że wskazane pisma nie były podaniami o wznowienie postępowania. Sąd pierwszej instancji odwołał się do ich treści oraz do dalszego toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Z akt wynikało, że pismo z dnia 30 stycznia 2013 r. zostało zatytułowane jako wniosek o wyznaczenie, ewentualnie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 24 września 2012 r. W jego treści skarżący powołali art. 58 i art. 59 § 2 K.p.a. oraz wprost wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Równocześnie złożyli pismo zatytułowane jako odwołanie od tej decyzji. Nie była to więc sytuacja, w której organ poprzestał na tytule pisma i pominął rzeczywistą treść żądania. Treść ta była spójna z tytułem i podstawą prawną wskazaną przez skarżących. Skarżący zasadnie przypominają ogólną regułę, że organ powinien ustalić istotę i zakres żądania strony, a nie ograniczać się do literalnego tytułu pisma lub wskazanej przez stronę podstawy prawnej. Reguła ta nie prowadzi jednak do wniosku, że organ może zastąpić jednoznacznie wyrażone żądanie strony innym żądaniem, zwłaszcza należącym do nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej. Skarżący podnosili w pismach ze stycznia 2013 r., że decyzja nie została im doręczona i że z tego powodu nie mieli możliwości wniesienia odwołania. Okoliczność ta została jednak przywołana jako uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a nie jako samodzielne żądanie wznowienia postępowania. Istnieją granice wykładni podania strony. Nie można po latach przyjąć, że strona w rzeczywistości żądała wszczęcia innego postępowania tylko dlatego, że w uzasadnieniu pisma opisała okoliczności, które mogłyby być rozważane także na gruncie innego trybu. Istotne znaczenie ma również to, że pisma z 2013 r. zostały rozpoznane zgodnie z ich treścią jako odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozstrzygnięcia w tym przedmiocie zapadły w postanowieniach Wojewódzkiego Inspektora z dnia 21 września 2015 r., nr 1259/2015 i nr 1260/2015, znak WOB.7721.126.2013.MB.51. Skarżący zaskarżyli te rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, lecz z treści skarg, co odnotował Sąd pierwszej instancji z powołaniem na k. 43 akt organu drugiej instancji, nie wynikało, aby twierdzili wówczas, że ich pisma ze stycznia 2013 r. zostały błędnie zakwalifikowane i powinny zostać rozpoznane jako podania o wznowienie postępowania. A.H. zapoznawał się również z aktami sprawy znak WOB.7721.126.2019 i nie zgłaszał uwag do sposobu prowadzenia postępowania w tym zakresie. Ta sekwencja zdarzeń ma znaczenie procesowe. Skarżący korzystali z wybranych przez siebie środków prawnych. Środki te zostały rozpoznane. Następnie były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie można obecnie, po kilku latach, nadawać tym samym pismom całkowicie odmiennego znaczenia prawnego. Taka operacja naruszałaby elementarną pewność postępowania i zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc uznał, że pismo z dnia 14 kwietnia 2021 r. nie było uzupełnieniem podania o wznowienie postępowania z 2013 r., lecz pierwszym pismem, które jednoznacznie zawierało takie żądanie. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący wywodzą, że nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy, ponieważ decyzja z dnia 24 września 2012 r. nie została im doręczona. Zarzut ten nie może odnieść skutku już z tej przyczyny, że przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia była odmowa wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminowi do wniesienia podania. Na tym etapie organ bada, czy istnieją formalne przesłanki wszczęcia postępowania wznowieniowego, w tym czy podanie wniesiono w terminie. Jeżeli termin z art. 148 § 2 K.p.a. nie został zachowany, organ nie przechodzi do merytorycznej oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie więc skoncentrował się na tym, kiedy skarżący dowiedzieli się o decyzji i kiedy skutecznie wystąpili z żądaniem wznowienia. Z tej przyczyny rozbudowana argumentacja skarżących dotycząca adresu [...] w K. oraz adresu przy ul. [...] w K. nie mogła odnieść skutku w tym postępowaniu. Nie dlatego, że kwestia prawidłowości doręczenia decyzji z dnia 24 września 2012 r. została w niniejszej sprawie merytorycznie przesądzona, lecz dlatego, że nie stanowiła przedmiotu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie miało charakter formalny. Dotyczyło odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania. W takim układzie procesowym badaniu podlegało to, czy skarżący dochowali terminu z art. 148 § 2 K.p.a., a nie to, czy w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 24 września 2012 r. rzeczywiście doszło do wadliwego doręczenia decyzji i pozbawienia ich udziału w sprawie. Trzeba przy tym podkreślić, że art. 148 § 2 K.p.a. w przypadku przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wiąże początek biegu terminu z dniem, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przepis ten nie uzależnia biegu terminu od skutecznego doręczenia decyzji. Skarżący sami wskazywali, że o decyzji z dnia 24 września 2012 r. dowiedzieli się dnia 25 stycznia 2013 r. Skoro więc, jak wyjaśniono wcześniej, pisma z dnia 28 stycznia 2013 r. i dnia 30 stycznia 2013 r. nie były podaniami o wznowienie postępowania, a pierwszym jednoznacznym podaniem o wznowienie było pismo z dnia 14 kwietnia 2021 r., to uchybienie terminowi z art. 148 § 2 K.p.a. było oczywiste. Ta okoliczność zamykała drogę do merytorycznego badania przesłanki wznowieniowej. W konsekwencji nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 42 § 1 oraz art. 44 § 4 K.p.a., w takim zakresie, w jakim skarżący wiązali je z koniecznością ustalenia rzeczywistego adresu zamieszkania, adresu do doręczeń, przebiegu korespondencji kierowanej na adres [...] w K. oraz prawidłowości doręczenia decyzji z dnia 24 września 2012 r. Okoliczności te mogłyby mieć znaczenie przy merytorycznej ocenie, czy skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Nie miały jednak rozstrzygającego znaczenia dla oceny, czy podanie o wznowienie zostało wniesione w terminie. Organ, który odmawia wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminowi, nie prowadzi pełnego postępowania wyjaśniającego co do zasadności podstawy wznowienia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchwycił ten aspekt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że na płaszczyźnie kontrolowanego postępowania zarzuty dotyczące błędnego adresowania decyzji z dnia 24 września 2012 r. są bezprzedmiotowe, ponieważ istotne pozostawały daty dowiedzenia się przez skarżących o decyzji oraz wniesienia przez nich podania o wznowienie postępowania. Taka ocena nie oznacza pominięcia zarzutów skargi, lecz nadanie im właściwego znaczenia procesowego. Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku rozstrzygania, czy doręczenia kierowane na adres [...] w K. były prawidłowe, skoro zaskarżone postanowienie nie rozstrzygało o istnieniu przesłanki wznowienia, lecz o niedochowaniu terminu do wszczęcia trybu nadzwyczajnego. Z tych samych względów nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący wywodzą, że nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy, ponieważ decyzja z dnia 24 września 2012 r. nie została im prawidłowo doręczona. Tego rodzaju twierdzenie odnosi się do materialnej podstawy wznowienia postępowania. Nie mogło ono zostać rozpoznane na etapie, na którym przesądzono, że podanie o wznowienie zostało wniesione po upływie terminu. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do merytorycznej kontroli przesłanki wznowieniowej pomimo niespełnienia warunku formalnego wszczęcia postępowania wznowieniowego. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 150 § 2 K.p.a. Skarżący twierdzą, że sprawę wznowieniową powinien rozpoznać organ wyższego stopnia, ponieważ przyczyną wznowienia była działalność Powiatowego Inspektora polegająca na wadliwym ustaleniu adresu i niedoręczeniu decyzji. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przy wznowieniu postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dewolucję kompetencji na organ wyższego stopnia uzasadniałaby taka działalność Powiatowego Inspektora w toku sprawy zakończonej decyzją ostateczną, która nosiłaby znamiona stronniczości i godziłaby w zasadę obiektywizmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że taka okoliczność w sprawie nie zachodzi. Stanowisko to zasługuje na aprobatę. Nie było przy tym konieczne szczegółowe badanie, czy decyzja z dnia 24 września 2012 r. została skutecznie doręczona na adres [...] w K.. Zarzut z art. 150 § 2 K.p.a. został oparty na tej samej tezie, która stanowiła podstawę powołania się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli na twierdzeniu o wadliwości doręczenia. W sprawie o odmowę wznowienia z powodu uchybienia terminowi nie można jednak pod pozorem badania właściwości organu prowadzić pełnej oceny, czy rzeczywiście zaistniała przesłanka wznowienia. Samo twierdzenie strony, że wadliwe doręczenie decyzji było następstwem działania Powiatowego Inspektora, nie oznacza jeszcze, że organ ten był wyłączony od wydania formalnego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Nie doszło więc do naruszenia art. 150 § 2 K.p.a., a w konsekwencji nie było podstaw do przyjęcia nieważności postępowania administracyjnego na podstawie art. 126 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Z tego względu nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 16 K.p.a. Skarżący wiążą go z założeniem, że Powiatowy Inspektor był organem niewłaściwym do rozpoznania podania o wznowienie postępowania. Skoro jednak nie doszło do naruszenia art. 150 § 2 K.p.a., to nie można przyjąć, że Wojewódzki Inspektor naruszył zasadę dwuinstancyjności przez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora. Sprawa została rozpoznana w dwóch instancjach administracyjnych, a przedmiotem tej kontroli była formalna przesłanka terminowości podania. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. w zakresie, w jakim skarżący łączą je z twierdzeniem, że organy nie wyjaśniły kwestii adresu i nie pouczyły ich właściwie o trybie wznowienia. Część tej argumentacji była już oceniana przy analizie pism z dnia 28 stycznia 2013 r. i dnia 30 stycznia 2013 r. Organy rozpoznały te pisma zgodnie z ich jednoznacznie wyrażonym żądaniem, jako odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Nie narusza zasady zaufania to, że organ nie nadał pismom znaczenia sprzecznego z ich treścią, zwłaszcza że środki te zostały następnie rozpoznane w odrębnych postępowaniach i poddane kontroli sądowoadministracyjnej. W pozostałym zakresie zarzuty te dotyczą okoliczności istotnych dla oceny przesłanki wznowieniowej, a nie dla oceny zachowania terminu z art. 148 § 2 K.p.a. Nie mogły również odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 135 P.p.s.a. przez niedostrzeżenie naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący twierdzą, że Wojewódzki Inspektor powinien był uchylić postanowienie Powiatowego Inspektora i doprowadzić do wznowienia postępowania administracyjnego. Pogląd ten opiera się jednak na wcześniejszych założeniach, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione terminowo albo że sprawę rozpoznał organ niewłaściwy. Oba założenia są nietrafne. Wojewódzki Inspektor prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora, skoro formalna przesłanka terminowego wniesienia podania nie została spełniona. Zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zasadność zależała od wykazania, że Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić postanowienia organów obu instancji z powodu wadliwej oceny terminu, niewłaściwości organu albo konieczności merytorycznego badania przesłanki wznowienia. Skoro jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że podanie z dnia 14 kwietnia 2021 r. zostało wniesione po terminie, a pisma ze stycznia 2013 r. nie były podaniami o wznowienie postępowania, oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. było prawidłowe. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący twierdzą, że uzasadnienie wyroku jest wadliwe, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął, czy spełniła się przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zarzut ten pomija przedmiot sprawy. Skoro organy odmówiły wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminowi, Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku oceniać, czy skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 24 września 2012 r. Uzasadnienie wyroku zawierało ocenę zagadnienia decydującego, czyli zachowania terminu z art. 148 § 2 K.p.a., oraz wyjaśnienie, dlaczego pisma z dnia 28 stycznia 2013 r. i dnia 30 stycznia 2013 r. nie mogły zostać uznane za podania o wznowienie postępowania. Taki zakres uzasadnienia pozwalał na kontrolę kasacyjną. Skarżący podnoszą także, że wobec niedoręczenia decyzji nie rozpoczął biegu termin określony w art. 146 § 1 K.p.a. Argument ten nie wpływa na wynik sprawy. Przepis ten dotyczy ograniczeń uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nie rozstrzyga natomiast o miesięcznym terminie do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określonym w art. 148 § 2 K.p.a. Dopiero skuteczne i terminowe wniesienie podania otwierałoby dalszy etap postępowania wznowieniowego, w którym można byłoby rozważać ograniczenia wynikające z art. 146 K.p.a. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają również wywody dotyczące charakteru obiektu budowlanego, możliwości jego legalizacji oraz aktualnie procedowanych rozwiązań planistycznych. Okoliczności te odnoszą się do merytorycznej oceny decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie mają wpływu na ocenę, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie oraz czy pisma ze stycznia 2013 r. można było zakwalifikować jako podania o wznowienie. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że jedynym jednoznacznym podaniem o wznowienie postępowania było pismo z dnia 14 kwietnia 2021 r. Skarżący wiedzieli o decyzji z dnia 24 września 2012 r. co najmniej od dnia 25 stycznia 2013 r. Wcześniejsze pisma z dnia 28 stycznia 2013 r. i dnia 30 stycznia 2013 r. zostały ukształtowane jako odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zostały one w ten sposób rozpoznane i skarżący nie wykazali, aby w tamtym czasie domagali się ich potraktowania jako podań o wznowienie postępowania. Skoro podanie o wznowienie zostało wniesione po terminie, nie było podstaw do badania, czy zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w tym do szczegółowej oceny prawidłowości doręczeń na adres [...] w K.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.