II OSK 104/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 704/23 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 172/2023 znak: WOB.7721.27.2023.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 704/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "Wojewódzki Inspektor") z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr 172/2023, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "Powiatowy Inspektor") z dnia 4 stycznia 2023 r., nr 7/23, o nakazie inwestorowi S.K. rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. – bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.K., zarzucając naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braku wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, w szczególności poprzez nieustalenie daty budowy obiektu i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o błędną podstawę prawną; niedokładnego wyjaśnienia istniejącego stanu faktycznego, nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w wyczerpujący sposób i orzekanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w szczególności brak dokładnego zbadania, czy obiekt jest trwale związanych z gruntem i czy nie spełnia przesłanek kwalifikujących go do kategorii "tymczasowego obiektu budowlanego", który to obiekt nie wymaga pozwolenia na budowę; 2. art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niedokładnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady budowania zaufania do organów władzy państwowej, oraz brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy materiał dowodowy w sprawie nie pozwalał na wydanie takiego orzeczenia, okoliczności badane przez organ pierwszej instancji oraz w postępowaniu odwoławczym nie zostały należycie zbadane, tym samym powinno zostać przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe przewidziane w art. 136 K.p.a.; niezastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy dla podjęcia decyzji w zgodzie z wymienionym przepisem, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, nie tylko w jakim zakresie organ pierwszej instancji naruszając przepisy postępowania, nie wyjaśnił sprawy, ale przede wszystkim, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 4. art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że obiekt ma charakter budynku gospodarczego, podczas gdy obiekt budowlany nie jest budynkiem, gdyż ma charakter tymczasowy i posadowiony jest na tzw. pucach betonowych; nie jest trwale związany z gruntem i jest przeznaczony do przeniesienia, a zatem nie wymaga pozwolenia na budowę; 5. art. 49f P.b. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy obiekt podlegający legalizacji powinien podlegać uproszczonemu postępowaniu legalizacyjnemu (z racji upływu 20 lat od daty zakończenia jego budowy). Wskazując na powyższe, S.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania W.G. wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 13 marca 2026 r. uczestnik postępowania W.G., działając przez ustanowionego w sprawie na etapie postępowania kasacyjnego pełnomocnika profesjonalnego, uzupełnił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz wniósł o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy na gruncie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie nałożono na inwestora S.K. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K.. Z zarzutów i wniosków zawartych w skardze kasacyjnej wybrzmiewa przekonanie inwestora o braku wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie ustalenia dokładnej daty budowy spornego obiektu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wskazanie okresu pomiędzy 2003 r. a 2009 r., w dodatku na podstawie danych z geoportalu, przeczy zasadzie prawdy obiektywnej, a w konsekwencji podważa zaufanie obywatela do organów władzy publicznej. Co więcej, sam obiekt budowlany ma charakter tymczasowy i jako posadowiony na – jak to określa skarżący kasacyjnie – "pucach betonowych", nie powinien być kwalifikowany w kategoriach obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę w rozumieniu P.b. Rozważenie zasadności nałożenia na inwestora S.K. nakazu rozbiórki spornego obiektu jako powstałego w ramach tzw. samowoli budowlanej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadzających się do polemiki z przekonaniem, że obiekt nr [...] usytuowany na działce nr [...] "na fundamentach punktowych, konstrukcja ścian zewnętrznych to słupy drewniane i belki obłożone częściowo blachą i płytami OSB. Dach w konstrukcji drewnianej kryty papą" wymagał pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego kasacyjnie obiekt ten nie jest budynkiem, gdyż ma charakter tymczasowy. Nie jest również trwale związany z gruntem i jest przeznaczony do przeniesienia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe (art. 3 pkt 5 P.b.). Już z samej tej definicji legalnej usytuowany na fundamentach punktowych obiekt budowlany trudno zakwalifikować jako tymczasowy. Co więcej, wyjątek przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. dotyczy tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. "Fundamenty punktowe", które wskazano w treści protokołu kontroli znajdującego się w aktach (k. 42 akt administracyjnych Powiatowego Inspektora) umożliwiają posadowienie konstrukcji w sposób, który jest na tyle trwały, że zapewnia jej stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przesunąć lub zniszczyć (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1362/22, z dnia 16 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2859/21 oraz z dnia z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1327/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 4233/21, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, w którym obiekt posadowiony na blokach (betonowych słupach wbitych w grunt) wyłączono z kategorii budynków w rozumieniu art. 3 pkt 1 oraz 2 P.b., dotyczył kontenerów telekomunikacyjnych posadowionych na bloczkach betonowych oraz na płytkich czterech pucach betonowych, luźno, bez widocznego mocowania do nich. Kontenery te nie posiadały mechanicznego łączenia z elementami, na których je ustawiono, więc mogły być odstawione w inne miejsca bez uszkodzenia zarówno kontenerów, jak i bloczków, na których je ustawiono. Te okoliczności, jako dalece odmienne od okoliczności zaistniałych w rozpatrywanej sprawie, nie mogły zdeterminować oceny innej niż ta dokonana przez organy nadzoru budowlanego. Zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Uprzedzając dalszy wywód dotyczący daty powstania obiektu budowlanego, należy zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie twierdzi, iż obiekt mógł powstać około 2003 r., a więc blisko 20 lat temu. Twierdzenie to ma uzasadniać postulat zastosowania przepisów o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, jednak jednocześnie przeczy możliwości uznania obiektu za tymczasowy. Obiekt tymczasowy może być bowiem zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyłącznie przy spełnieniu ustawowych ograniczeń czasowych jego istnienia, co wymaga odniesienia do przepisów obowiązujących w dacie jego realizacji (w okresie 2003-2009 to ograniczenie wynosiło 120 dni). Skoro zaś – jak wynika z ustaleń – obiekt istnieje od wielu lat, trudno przyjąć, aby miał charakter obiektu tymczasowego. Bez względu na podniesiony przez skarżącego kasacyjnie wątek poprawnej kwalifikacji spornego obiektu jako trwale związanego z gruntem obiektu budowlanego, skarżący kasacyjnie podnosi szereg zarzutów odnoszących się do prawidłowości postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zgodzić się należy, że organ pierwszej instancji nie ustalił dokładnej daty wzniesienia spornego budynku gospodarczego. Jednakże, w postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor uzupełnił tę kwestię, sporządzając wydruki z ortofotomapy. Uwzględnił stan faktyczny sprzed powstania obiektu (2002/2003 rok, k. 13 akt administracyjnych Wojewódzkiego Inspektora), w trakcie robót budowlanych (2009 rok, k. 9 akt administracyjnych Wojewódzkiego Inspektora), a także po ich ukończeniu (2018 r., 2022 r., k. 10, k. 11 akt administracyjnych Wojewódzkiego Inspektora). Tym samym zaprezentował obraz zmian zachodzących na działce nr [...] umożliwiający ustalenie faktu pojawienia się na spornym terenie nowego obiektu. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, 6-letni okres, choć jest to długi czas, w kontekście samowoli budowlanej i sankcji z niej wynikających nie miał w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, bez względu na dokładną datę powstania obiektu, reżim prawnobudowlany w latach 2002-2009 w sposób jednoznaczny i niezmienny wymagał uzyskania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie okazał się zatem wystarczający i adekwatny dla wydanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, nie istniały podstawy do uwzględnienia wywiedzionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W świetle powyższego za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. Organy nadzoru budowlanego dokonały proporcjonalnych do realiów niniejszej sprawy ustaleń, zarówno pod kątem rodzaju obiektu, jego związania z gruntem, gabarytów i okresu powstania. Sporządzono protokół kontroli, w którym opisano umiejscowione na działkach nr [...], [...] oraz [...] obiekty. Do protokołu załączono stosowną dokumentację fotograficzną oraz kopie map do celów projektowych z naniesionymi wymiarami. Akta zostały udostępnione skarżącemu kasacyjnie inwestorowi (k. 33 akt administracyjnych Powiatowego Inspektora). Nie naruszono tym samym zasad ogólnych K.p.a., w tym zasady zaufania do władzy publicznej, ani zasady informowania stron. Inwestor mógł przedstawić stosowne kontrdowody celem konstruktywnego wykazania swojego stanowiska. Oddaleniu podlegał zatem zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. Wreszcie, w odniesieniu do art. 49f P.b. podkreślenia wymaga, że przepis ten nie został skonkretyzowany w skardze kasacyjnej co do jednostki redakcyjnej. Wskazać przy tym można, że zgodnie z art. 49f ust. 5 P.b. nie wszczyna się uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jeżeli 20-letni termin upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1. Tymczasem postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów obowiązujących po 19 września 2020 r., a wstrzymanie budowy nastąpiło postanowieniem z 13 października 2022 r. nr 366/22 (k. 21 akt administracyjnych). Jeżeli zatem – zgodnie z ustaleniami organów – w 2003 r. budynek nie istniał i nie rozpoczęto jego budowy, to zastosowanie znalazł art. 49f ust. 5 P.b., wykluczający możliwość prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. W wyroku nie orzekano o kosztach postępowania dla uczestnika postępowania W.G., gdyż nie przewiduje się takiej możliwości w art. 204 P.p.s.a.