II OSK 1207/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1358/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.

II OSK 1207 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Raciborzu na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej), art. 104 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., § 38 rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) nakazał [...] S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w T. w terminie do dnia 31 sierpnia 2012 r. wykonanie oczyszczenia z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej pasów przeciwpożarowych biegnących wzdłuż linii kolejowej Nędza – Dziergowice (nr linii kolejowej 151) oraz wzdłuż linii na szlaku Nędza Wieś – Górki Śląskie (nr linii kolejowej 140). Jak podkreślono w uzasadnieniu decyzji, brak mineralizacji ww. pasów powoduje w chwili obecnej ogromne zagrożenie pożarowe obszarów leśnych położonych w sąsiedztwie linii kolejowych w związku z prowadzonym na nich ruchem kolejowym. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. podniosły, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma podstaw, aby nakładać na nie jako zarządcę linii kolejowej obowiązek wskazany w skarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku zawartego w pkt 1 i ustalił nowy termin w tym zakresie na dzień 31 października 2012 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że nałożenie przedmiotowego obowiązku wynika z art. 17 ust. 1 i art. 55 art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej ustawą o transporcie kolejowym). Uwzględniając argumentację strony odwołującej się wydłużono termin wykonania przedmiotowego obowiązku, zaznaczając jednak konieczność jak najszybszego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych nie wynika ani z art. 17, ani z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym i nie można również domniemywać obowiązków obywateli i innych podmiotów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Wskazując na niekwestionowane w sprawie ustalenia faktyczne, iż przy linii kolejowej, tj. w bezpośrednim sąsiedztwie torowiska oraz w odległości 30 m od torowiska stwierdzono występowanie roślinności, Sąd pierwszej instancji uznał, iż taki stan narusza wymogi określone w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowania drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Zdaniem Sądu, prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że obowiązek utrzymania takich pasów przeciwpożarowych obciąża podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Wskazane tam podmioty są zobowiązane do spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających m. in. ochronę przeciwpożarową (pkt 3). Wykonanie takiego obowiązku nie byłoby możliwe, gdyby zarządcy i przewoźnicy kolejowi nie mogli urządzać i utrzymywać pasów przeciwpożarowych, których szerokość i wymogi, określa rozporządzenie, wydane w oparciu o delegację ustawową z art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Pasy przeciwpożarowe ograniczają prawo własności właścicieli lasów, którymi mogą być także osoby fizyczne. Ich istnienie leży zaś wyłącznie w interesie zarządców i przewoźników kolejowych. Gdyby nie istniała linia kolejowa, nie zachodziłaby obawa o zagrożenie pożarowe lasu. Właściciel lasu nie może czerpać korzyści oraz sadzić drzew i krzewów w odległościach mniejszych niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, zaś tereny pasów przeciwpożarowych muszą być oczyszczone z wszelkiej roślinności. Skoro prawo własności lasu zostało w tak istotny sposób ograniczone, to możliwe to było jedynie w drodze ustawy w ważnym interesie społecznym (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa o transporcie kolejowym, przyznając zarządcy na terenach sąsiadujących z linią kolejową, do których nie ma tytułu prawnego, prawo zakładania i urządzania – za odszkodowaniem na rzecz właściciela gruntu – pasów przeciwpożarowych, w istocie ogranicza prawo własności właśnie w drodze przyznania uprawnienia zarządcy infrastruktury kolejowej. Gdyby interpretować przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, jedynie w kategoriach uprawnienia, oznaczałoby to zdaniem Sądu, że istnienie pasów przeciwpożarowych i ich szerokość zależałaby wyłącznie od uznania zarządcy. Taka wykładnia podważałaby sens przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Nadto ustawa o transporcie kolejowym, nie nakłada żadnych obowiązków na właścicieli lasów. Wskazując na art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.- zwanej dalej ustawą o lasach) oraz rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), Sąd zaznaczył, iż rozporządzenie to nie dotyczy pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych. Kwestia ta została, bowiem uregulowana aktem wykonawczym do ustawy o transporcie kolejowym, która nie nakłada żadnych obowiązków na właścicieli lasów, lecz zarządców i przewoźników kolejowych. Regulacja ta koreluje z treścią art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W tym wypadku podmiotem korzystającym z terenu pasa przeciwpożarowego jest zarządca infrastruktury kolejowej. Pas przeciwpożarowy to teren wylesiony i oczyszczony do warstwy mineralnej w celu ochrony przed zagrożeniem w wyniku ruchu kolejowego (§ 2 ust. 1 pkt 2 i § 38 ust. 1 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.). Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, akt rangi podustawowej nie może być sprzeczny z ustawą. Tymczasem delegacja z art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, nie obejmuje i nie obejmowała upoważnienia do określenia także kręgu podmiotów właściwych do urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Stąd też poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w § 34 ust. 3 zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. W aktualnym stanie prawnym krąg tych podmiotów określa natomiast art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, że obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej linii kolejowych poprzez tworzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych z mocy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, należą do zarządców infrastruktury kolejowej, zaś właściciele lasów nie mogą przeciwstawić się uprawnieniom zarządców, które wykonywane są w pewnych przypadkach za odszkodowaniem, bądź też na koszt właścicieli lasów. Skoro obowiązki skarżącego wynikają z ustawy, chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji. Odnośnie wyznaczonego przez organ terminu wykonania przedmiotowego obowiązku, Sąd uznał, iż znajduje to umocowanie w treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.: 1. art. 55 i art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 7 Konstytucji RP przez przyjęcie, że przepisy te wskazują zarządcę infrastruktury kolejowej jako podmiot zobowiązany do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W ocenie skarżącego przepisy art. 55 i art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nie określają podmiotów zobowiązanych do urządzenia pasów przeciwpożarowych, a są normami określającymi ogólny obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Art. 55 ustawy jest normą określającą uprawnienia. Użyta przez ustawodawcę semantyka poprzez sformułowanie "ma prawo" zamiast "ma obowiązek", "jest zobowiązany" bezspornie prowadzi do wniosku, że zarządca infrastruktury dysponuje prawem w zakresie dyspozycji powołanego przepisu. Zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa nie można domniemywać obowiązków obywateli. Zarówno zakazy, jak i nakazy mogą być nakładane w ramach norm prawa w randze ustawowej w postaci jasnej a nie blankietowej normy prawnej. 2. art. 9 ust. 1 i art. 13 ustawy o lasach przez przyjęcie, że wynikający z tych przepisów obowiązek właścicieli lasów nie obejmuje ochrony przeciwpożarowej lasów. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem w niej przedstawiony sprowadzał się do ustalenia, czy art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych, czy też jak chce tego autor kasacji stanowi tylko prawo zarządcy do działania w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, iż nie budziło wątpliwości w sprawie, w którym akcie prawnym wymienionym w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. należy poszukiwać podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych. Kwestia ta jest uregulowana tylko w ustawie o transporcie kolejowym. Zdaniem jednak strony skarżącej, oparcie kontrolowanej w sprawie decyzji na przepisie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, świadczy o nałożeniu na skarżącą Spółkę zobowiązania na zasadzie domniemania obowiązków strony skarżącej, bez wyraźnego ich sformułowania w normie ustawowej. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym na zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych nałożono obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową oraz ochronę środowiska. W nawiązaniu do zawartych w kasacji wywodów należy stwierdzić, iż ochrona przeciwpożarowa nie stanowi jedynego obowiązku wymienionego we wskazanym wyżej przepisie, jak i zarządca nie jest jedynym podmiotem w tej normie prawnej wymienionym. Powyższy przepis ma niewątpliwie charakter ogólny, nie wskazuje, bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ustawy o transporcie kolejowym. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. W odniesieniu do pasów przeciwpożarowych szczególnie istotna jest treść art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Kolejne ustępy regulują kwestię wzajemnych rozliczeń związanych m.in. z wykonywaniem tych pasów. Posłużenie się w tej normie prawnej zwrotem "ma prawo" wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem tych pasów na gruncie nienależącym do zarządcy, inaczej mówią zarządca "ma prawo" dysponowania określonym gruntem w celu realizacji obowiązków w normie tej wskazanych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Co istotne, wybudowanie tych pasów i ich utrzymanie nie należy od uznania zarządcy, ale jest jego obowiązkiem normatywnym. Wskazuje na to wyraźnie treść § 38 cyt. wyżej rozporządzenia, tj. "lasy (...) oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi", z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu. Wobec powyższego, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym). Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 55 i art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 7 Konstytucji RP. Nałożenie kontrolowaną w sprawie decyzją obowiązku znajdowało swoje źródło we wskazanych wyżej przepisach prawa. Także w świetle powyżej przedstawionej argumentacji za pozbawiony uzasadnionych podstaw uznać należało też zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Powyżej zaprezentowane stanowisko znajduje również swoje odzwierciedlenie w jednolitym w tej kwestii orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 473/12; z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1068/12; z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1135/12; z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1513/12; z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1583/12- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.