II OSK 1206/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 912/24 w sprawie ze skargi B. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd pierwszej instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 25 lutego 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 912/24, w wyniku rozpoznania skargi B. S. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący, skarżący kasacyjnie) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – oddalił skargę w całości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemiec – obywatel Republiki Indii, wnioskiem z 5 września 2023 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wobec braku aktywności organu, strona złożyła ponaglenie z 14 grudnia 2023 r., a następnie do WSA we Wrocławiu skargę z 18 grudnia 2023 r. na bezczynność Wojewody (sygn. akt IV SAB/Wr 42/24). Organ, 10 stycznia 2024 r. wezwał do osobistego stawienia się w urzędzie, uzupełnienia wniosku, poinformował m.in. o treści art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) oraz art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.) oraz zawiadomił o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 100d u.o.p.. Strona złożyła m.in. korektę wniosku, a następnie 15 lutego 2024 r. stawiła się w organie. Pismem z 22 lutego 2024 r. Wojewoda zawiadomił o pozostawieniu wniosku cudzoziemca bez rozpoznania. Dalej, złożono kolejne ponaglenie z 12 marca 2024 r. W dniu 25 marca 2024 r. skarżący, ponownie wniósł skargę na bezczynność organu dotyczącą złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie podano, że wniosek strona złożyła 26 czerwca 2023 r. W treści skargi wskazano m.in., że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest bezzasadne z uwagi na fakt, że wszystkie braki wniosku zostały uzupełnione. Tym samym, organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Postanowieniem z 5 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wr 353/24 WSA we Wrocławiu odrzucił powyższą skargę. Stwierdzono, że sprawy zarejestrowane pod sygn. akt. IV SAB/Wr 42/24 i IV SAB/Wr 353/24 dotyczą bezczynności tego samego organu, tj. Wojewody Dolnośląskiego, w przedmiocie tego samego wniosku skarżącego datowanego na dzień 1 września 2023 r. (data wpływu do organu 5 września 2023 r.) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, na rzecz Bol Singh. Następnie, do WSA we Wrocławiu strona złożyła kolejną skargę z 2 października 2024 r. na bezczynność Wojewody (sygn. akt IV SAB/Wr 912/24). Wskazano, że cudzoziemiec 26 czerwca 2023 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie. Na wstępie podano, że wniosek cudzoziemca z 1 września 2023 r., wpłynął do organu 5 września 2023 r.. Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącego okazała się nieuzasadniona. Wyjaśniono, że kierunek rozstrzygnięcia determinuje stan prawny obowiązujący w dacie złożenia przez skarżącego spornego wniosku, tj. 26 czerwca 2023 r.. Podano, że skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego w niniejszej skardze stanu bezczynności zaistniało po 15 kwietnia 2022 r., to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.). Oznacza to, że terminy na rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącego z 26 czerwca 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczęły biegu na mocy powołanych przepisów ani w dniu złożenia wniosku, ani w dacie wniesienia skargi. Dalej, że skoro nie biegnie ustawowy termin załatwienia sprawy, nie sposób uznać, że w sprawie doszło do bezczynności organu, a tym samym nie można skutecznie postawić organowi zarzutu bezczynności. Jednocześnie podniesiono, że przepisy u.o.p. mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył cudzoziemiec, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przez WSA we Wrocławiu, polegające na braku zbadania legalności pozostawienia przez organ wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania i nieuwzględnieniu zarzutu bezczynności organu, co skutkowało oddaleniem skargi z przyczyn formalnych z powołaniem się na art. 100c i art. 100d u.o.p., mimo braku związku sprawy z zakresem stosowania tych przepisów; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię w/w przepisów i uznanie, że wskazane przepisy u.o.p. znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy: a. przepisy uniemożliwiające stronie w ogóle zaskarżenie bezczynności postępowania, także w sytuacji występującej w niniejszym stanie faktycznym, kiedy to skarga na bezczynność postępowania jest środkiem zmierzającym do zaskarżenia wadliwego pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania przez właściwy organ, są jawnie i oczywiście sprzeczne z wskazanymi powyżej przepisami Konstytucji RP, w szczególności z art. 45 ust. 1 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i stanowią przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji strony w dochodzeniu swoich praw; b. z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby strona skarżąca była obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, zatem przepisy przedmiotowej ustawy nie znajdują zastosowania; III. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez stronę w sytuacji, kiedy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i pozostawał w bezczynności, zatem skarga wystosowana przez stronę skarżącą winna podlegać uwzględnieniu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi; względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Pismem z 5 maja 2025 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, choć część zarzutów okazała się uzasadniona, ale bez wpływu na wynik sprawy. Niemniej jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut sformułowany w pkt II. petitum skargi kasacyjnej, jednak ostatecznie bez wpływu na wynik sprawy. Kluczowy bowiem argument, który legł u podstaw oddalenia skargi jest taki, że do 30 września 2025 r. bieg terminu na załatwienie sprawy m.in. zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczął się (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.). Sąd wojewódzki tymczasem orzekał w dniu 25 lutego 2025 r. Faktem jest, że w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r. NSA zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Oznacza to, że w dacie orzekania przez WSA we Wrocławiu przepis art. 100d u.o.p. nie mógł stanowić podstawy prawnej oddalenia skargi na bezczynność. Zasadnie skarżący kasacyjnie wywodzi, że sąd wojewódzki nie dokonał w sprawie ze skargi na bezczynność oceny legalności zawiadomienia Wojewody z 22 lutego 2024 r. o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Przy czym należy wyjaśnić, że ta czynność materialno-techniczna dotyczy wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt złożonego 5 września 2023 r., nie zaś jak mylnie wywodzi sąd wojewódzki, 26 czerwca 2023 r. Wniosek datowany jw. nie znajduje się w aktach sprawy. Zarówno z treści skargi do sądu pierwszej instancji, jak przede wszystkim akt administracyjnych wynika, że cudzoziemiec złożył jeden wniosek datowany 5 września 2023 r. i postępowanie nim wszczęte zakończyło się pozostawieniem podania bez rozpoznania, co miało miejsce pismem z 22 lutego 2024 r. Niemniej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przez WSA we Wrocławiu, polegające na braku zbadania legalności pozostawienia przez organ wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania, choć zasadne, nie miało wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną - zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a – można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem niezbadanie przez WSA we Wrocławiu prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania następuje w sprawie skargi na bezczynność organu (tak uchwała siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13). Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W tej sprawie pismem z 10 stycznia 2024 r. Wojewoda wezwał do osobistego stawiennictwa cudzoziemca w urzędzie, przedstawienia ważnego dokumentu podróży, złożenia wniosku na aktualnie obowiązującym formularzu (który powinien być kompletnie wypełniony w części A, B, C i D oraz E). Pouczono, że wszystkie rubryki winny zostać wypełnione danymi lub adnotacją np.: nie dotyczy, brak, lub przekreślone i zaparafowane. Pouczono, że nieusunięcie tych braków w terminie 30 dni od dnia doręczenia, skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Cudzoziemiec stawił się w urzędzie w dniu 15 lutego 2024 r., złożył wniosek na nowym formularzu, ale nie wypełnił formularza w rubryce A.18 w zakresie numeru PESEL. Brak adnotacji w tym dokumencie o braku nadania PESEL, nie dotyczy, jak również rubryka nie została przekreślona. Jednocześnie nie ma racji skarżący kasacyjnie, że w pierwotnym wniosku była informacja o nieposiadaniu przez cudzoziemca nr PESEL. Analiza tego dokumentu prowadzi do wniosku, że również w nim pole to zostało niewypełnione, jak również nieprzekreślone i parafowane. Oznacza to, że pomimo, iż sąd wojewódzki nie dokonał oceny legalności pozostawienia wniosku bez rozpoznania (co wynika z uzasadnienia wyroku), to uchybienie w tym zakresie art. 134 § 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Pomimo bowiem prawidłowego pouczenia w wezwaniu do usunięcia braków formalnych wniosku, cudzoziemiec nie wypełnił rubryki A.18 formularza w zakresie numeru PESEL. Uzasadniało to zakończenie postępowania poprzez pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania, co w konsekwencji zasadnie prowadziło do oddalenia skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku datowanego na 5 września 2023 r. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.), nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji rozpoznanie i załatwienie sprawy. Organ podjął takie działania, niemniej skarżący nie uzupełnił wniosku, co powoduje, że nie mogło dojść do naruszenia zarówno art. 35 § 1 i § 3, jak i art. 36 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.