II OSK 105/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 42/24 w sprawie ze skargi B. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt I. i V. zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę: 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd pierwszej instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 25 września 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 42/24, w wyniku rozpoznania skargi B. S. (dalej: cudzoziemiec, strona) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt I.); która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III.); dalej idącą skargę oddalił (pkt IV.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt V.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemiec – obywatel Republiki Indii, wnioskiem z 5 września 2023 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wobec braku aktywności organu, strona złożyła ponaglenie z 14 grudnia 2023 r., a następnie do WSA we Wrocławiu skargę z 18 grudnia 2023 r. na bezczynność Wojewody. Organ, 10 stycznia 2024 r. wezwał do osobistego stawienia się w urzędzie, uzupełnienia wniosku, poinformował m.in. o treści art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) oraz art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.) oraz zawiadomił o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 100d u.o.p.. Pismem z 22 lutego 2024 r. Wojewoda zawiadomił o pozostawieniu wniosku cudzoziemca bez rozpoznania. Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącego jest uzasadniona. Wskazano, że na podstawie u.o.c. obowiązuje 60-dniowy termin rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy liczony od złożenia kompletnego wniosku (art. 112a ust. 1 i 2). Wyjaśniono, że wniosek został złożony 5 września 2023 r., a postępowanie trwało ponad cztery miesiące. W tym czasie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie i do dnia wniesienia skargi pozostał całkowicie bezczynny. Zaznaczono, że po wniesieniu skargi organ 22 lutego 2024 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpatrzenia. W ocenie sądu wojewódzkiego, powyższe skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu. Sąd pierwszej instancji przyjął, że art. 100c i art. 100d u.o.p. dotyczy wymienionych w nich rodzajów spraw toczących się nie tylko z udziałem obywateli Ukrainy, ale także z udziałem innych (wszystkich) cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo, a także - bez względu na przyczynę ich wjazdu oraz pobytu na terytorium RP, a przez to szerzej – terytorium UE. Jednocześnie stwierdzono, że regulacje art. 100c i art. 100d u.o.p., zawieszające bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy stoją w sprzeczności z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: dyrektywa 2011/98/UE). Podniesiono, że jako niedopuszczalną na gruncie tej dyrektywy należy ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 dyrektywy 2011/98/UE. Wyjaśniono, że takie wydłużenie nie daje gwarancji przewidzenia ostatecznego terminu załatwienia wniosku, skoro termin z art. 100d u.o.p. sukcesywnie jest wydłużany przez krajowego prawodawcę. W ocenie sądu wojewódzkiego, jako nierealizujące dyrektywy – należy ocenić rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p., zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.o.c.), ale także 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Dalej, sąd wojewódzki na podstawie art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej uznał, że przepis art. 100c i art. 100d u.o.p.. nie może znaleźć zastosowania jako sprzeczny z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE, które uwzględnił przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Podniesiono, że zastosowanie w przypadku zawieszenia terminu, o którym mowa w art. 100c i art. 100d u.o.p. prowadziłoby do naruszenia praw skarżącego, któremu służy prawo do dobrej administracji oraz prawo do sądu. W konsekwencji stwierdzono, że organ był związany maksymalnym terminem załatwienia sprawy wynikającym z dyrektywy 2011/98/UE, wobec czego stwierdzono bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa. Następnie zaznaczono, że prawomocnym postanowieniem z 24 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wr 353/24 WSA we Wrocławiu odrzucił skargę na bezczynność Wojewody wniesioną przez skarżącego w związku z pozostawieniem bez rozpatrzenia wniosku z 5 września 2023 r. o zezwolenie na pobyt czasowy. Wobec tego, pozostawienie przez organ (zawiadomieniem z 22 lutego 2024 r.) jest wiążące w sprawie kontroli bezczynności organu w sprawie wniosku złożonego 5 września 2023 r. Jako że pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpatrzenia nastąpiło 22 lutego 2024 r. - tj. po złożeniu skargi na bezczynność organu w tej sprawie zezwolenia na pobyt czasowy - i zostało prawomocnie skontrolowane ww. postanowieniem sądu z 24 czerwca 2024 r. - umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Na zakończenie oddalono skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części tj. w punkcie I. i V. sentencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. w zw. z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE poprzez wadliwą wykładnię art. 5 ust. 2 dyrektywy i przyjęcie, iż zapisy art. 5 ust. 2 dyrektywy wyłączają zastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. Podano, że powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do bezzasadnego uwzględnienia wniosków skargi w zakresie ustalenia bezczynności organu, mimo że zgodnie z art. 100d u.o.p. takie orzeczenie nie mogło zostać wydane, jak i zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. punktu I. i V. sentencji i oddalenie skargi w tym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. w zw. z art. 5 ust, 2 dyrektywy. Sąd wojewódzki błędnie bowiem uznał, że przepis art. 5 ust. 2 dyrektywy wyklucza zastosowanie art. 100d u.o.p. Odnosząc się do kwestii stwierdzonej przez WSA we Wrocławiu niezgodności art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p. z dyrektywą 2011/98/UE i w konsekwencji bezpośredniego zastosowania przez ten sąd w/w dyrektywy w części przyjętego w niej terminu na wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. W art. 100d u.o.p. przewidziano instytucję okresowego wstrzymania biegu terminów na załatwienie m.in. spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy oraz przewidziano, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W art. 100d u.o.p. nie uregulowano natomiast kwestii długości terminu, w jakim powinien być rozpoznany wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Podobnie, przepis ten nie dotyczy zasad wydłużania terminów rozpoznania sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter, a także implikacji wynikających z braku przedłożenia przez stronę wymaganych przez prawo informacji lub dokumentów. Ergo, art. 100d nie dotyczy materii, która została uregulowana w art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE (vide np. wyroki NSA z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2585/24, z 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1355/24, z 9 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1302/24). Oznacza to, że art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE nie może stanowić podstawy do odmowy zastosowania art. 100d u.o.p.(vide np. wyroki NSA z 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1084/24; z 24 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1183/24; z 4 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2144/24; z 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1601/24 i II OSK 1419/24; z 21 maja 2025 r. sygn. II OSK 2932/24; z 24 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1183/24). W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmuje się ponadto, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r. NSA zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, z 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 379/25, z 4 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2722/24, z 25 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2646/24, z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2732/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Nie jest to tym bardziej równoznaczne z tym, aby przejść do bezpośredniego zastosowania przepisów dyrektywy. Kluczowe bowiem dla prawidłowej implementacji tej dyrektywy są inne przepisy prawa krajowego, tj. art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c., które całkowicie zostały pominięte przez sąd w toku kontroli stanu bezczynności Wojewody na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wojewódzki przyjął bowiem bezpośrednie zastosowanie art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze dyrektywy 2011/98/UE i termin 4 miesięcy na załatwienie sprawy liczony od daty złożenia wniosku. W konsekwencji stwierdził, że organ nie załatwił sprawy w oznaczonym w dyrektywie terminie 4 miesięcy, co skutkowało stwierdzeniem bezczynności Wojewody. Tym samym pomimo, że oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r., przy zastosowaniu art. 112a u.o.c. i liczeniu tego terminu wedle reguł ustalonych w ust. 2, WSA we Wrocławiu błędnie przyjął, że organ dopuścił się bezczynności. W tym miejscu należy nadmienić, że art. 112a u.o.c. dokonał prawidłowej implementacji dyrektywy (vide np. wyroki NSA z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 26 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2234/24, z 26 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2027/24), co oznacza, że w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy badane jest, czy termin ustalony w art. 112a ust. 1 u.o.c. został zachowany. Niemniej aby zbadać czy termin ten został zachowany, najpierw konieczne jest ustalenie w oparciu o akta sprawy daty, od której biegnie termin 60 dni według reguł ustanowionych w art. 112a ust. 2 u.o.c., przyjmując, że najwcześniejszym dniem może być 1 lipca 2024 r. W tej sprawie natomiast w ogóle termin załatwienia sprawy nie rozpoczął swego biegu, gdyż skarżący pomimo wezwania do usunięcia braków, nie wykonał powyższego, co w konsekwencji spowodowało pozostawienie wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy bez rozpoznania (pismo Wojewody z 22 lutego 2024 r.). Tymczasem zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a (ust. 2). Powiązując w/w zasady liczenia terminu z instytucją bezczynności zdefiniowaną w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., należy stwierdzić, że bezczynność nie miała miejsca. Stan taki bowiem występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Ostatnio przywołane przepisy po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy; po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu. Generalnie chodzi o usunięcie braków formalnych wniosku oraz złożenie dokumentów określonych w art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.c. W tej sprawie skarżący został wezwany przede wszystkim do osobistego stawiennictwa oraz do złożenia wniosku na formularzu prawidłowo wypełnionego. Kwestia prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania została zbadana w drugiej sprawie bezczynności zainicjowanej przez stronę (sygn. akt II OSK 1206/25). W niniejszej sprawie wobec nieuzupełnienia braków formularza termin załatwienia sprawy określony w art. 112a ust. 1 u.o.c. w ogóle nie rozpoczął biegu, co oznacza, że zachowania organu nie można ocenić jako bezczynności, jak również przewlekłości. Organ bowiem wezwał do usunięcia braków wezwaniem z 10 stycznia 2024 r. i wobec bezskuteczności tego wezwania, pismem z 22 lutego 2024 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione i jednocześnie istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co uzasadniało zastosowanie art. 188 p.p.s.a. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i orzeczeniem o oddaleniu skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.