II OSK 1205/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 875/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 29 września 2020 r. znak WOA.7721.184.2020.ARO w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 marca 2021 r., II SA/Po 875/20, w wyniku rozpoznania skargi I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 29 września 2020 r., znak: WOA.7721.184.2020.ARO oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 30 lipca 2020 r., nr 294/2020, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał skarżącej spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., tj. lokalu mieszkalnego nr [...], którego spółka jest właścicielem, poprzez zaprzestanie prowadzenia w nim działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego, a także wydane w toku postępowania postanowienie z 21 stycznia 2020 r., nr 13/2020, którym PINB nakazał skarżącej wstrzymanie użytkowania ww. lokalu mieszkalnego przeznaczonego w całości do zamieszkania zbiorowego, nakładając równocześnie na spółkę obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia wymienionych w nim dokumentów. [...] sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku nieprawidłowej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w zakresie wykładni oraz zastosowania przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz § 3 pkt 5 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 2065 ze zm.), dalej: r.w.t., których naruszenie przez organ administracji zostało zarzucone w skardze; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 3 pkt 5 i 9 r.w.t. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) część budynku, w którym położony jest lokal nr [...] przy ul. [...] w P. należy zakwalifikować jako budynek zamieszkania zbiorowego w rozumieniu § 3 pkt 5 r.w.t., podczas gdy za "budynek zamieszkania zbiorowego" nie może zostać uznany lokal mieszkalny, w którym przeprowadzono zmiany lub adaptację wnętrza, po których nadal lokal ten pełni funkcję mieszkalną; b) do kwalifikacji jako zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykorzystywanie, podczas gdy jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. może być rozumiana wyłącznie sytuacja, w której zmiana faktycznego sposobu wykorzystywania lokalu godzi w konkretne wartości chronione w art. 5 ust. 1 p.b. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie części jego uzasadnienia dotyczącej oceny prawnej, w której Sąd I instancji przyjął w konsekwencji błędnej wykładni przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 3 pkt 5 i 9 r.w.t., że doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego stanowiącego lokal nr [...] przy ul. [...] w P. i zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia oceny prawnej, że w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., a organ, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył ww. przepis, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Powyższa regulacja nakłada na sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi, skutkującego obowiązkiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji, sporządzenie uzasadnienia wyroku, które poza zwięzłym przedstawieniem stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, powinno zawierać również wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję sformułowanej przez sąd oceny prawnej, którą odnosić należy do przyjętej w orzeczeniu wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, zmierzającej do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Takie działanie sądu ma na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub usunięcia innych uchybień obciążających kontrolowane postępowanie. Uzasadnienie wyroku z 3 marca 2021 r., którym Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję WWINB, poprzedzającą ją decyzję PINB z 30 lipca 2020 r. oraz postanowienie tego organu z 21 stycznia 2020 r., niewątpliwie spełnia omawiane wymaganie, albowiem Sąd I instancji, zamieszczając w wyroku ten wiążący element orzeczenia (art. 153 p.p.s.a.), wskazał w nim, jakie obowiązki ciążą na organie nadzoru budowlanego w następstwie uchylenia ww. aktów w sytuacji, gdy za poprawne trzeba uznać ustalenie, że skarżącej należy przypisać dopuszczenie się samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. i powyższe działanie inwestora powinno podlegać odpowiedniej sankcji. To, że skarżąca nie podziela przesłanek, które nakazywały Sądowi I instancji wyrazić powyższe stanowisko, nie oznacza, iż wyrok, w którym zostało ono zamieszczone, został wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Powyższej ocenie towarzyszy równocześnie stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem prawa materialnego, albowiem Sąd I instancji nie uchybił przepisom powołanym w skardze kasacyjnej - art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 3 pkt 5 i 9 r.w.t. wskutek dokonania ich błędnej wykładni. Sąd w kontrolowanej sprawie nie oparł się na błędnym rozumieniu treści normy prawnej wyrażonej w powołanej przez stronę regulacji prawnej, ponieważ odwołując się do dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. wskazującego, że zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć zarówno całego obiektu budowlanego, jak i jego części, a także przywołując treść § 3 pkt 5 i 9 r.w.t. określającego odpowiednio definicję budynku zamieszkania zbiorowego oraz mieszkania, trafnie uznał, że nie stoi na przeszkodzie możliwości przypisania inwestorowi dopuszczenia się samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, polegającej na zmianie dotychczasowej funkcji mieszkalnej realizowanej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na cel zamieszkania zbiorowego, okoliczność, iż wskazane działanie ogranicza się do jednego lokalu znajdującego się w tym obiekcie. W całości podzielić należy zapatrywanie, zgodnie z którym w sytuacji, gdy w danym budynku realizowane są równolegle zarówno funkcje budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak i funkcje obiektu zamieszkania zbiorowego, to ta część tego obiektu, która wykorzystywana jest zarówno dla celów zamieszkania wielorodzinnego, jak i zamieszkania zbiorowego, spełniać musi minimalne wymogi dotyczące zarówno budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak i budynków zamieszkania zbiorowego. Poprzez wprowadzenie, chociażby w części budynku funkcji zamieszkania zbiorowego, dany obiekt staje się bowiem w tej części budynkiem zamieszkania zbiorowego, nie tracąc jednak, ze względu na sposób wykorzystywania pozostałej części, charakteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Trudno uznać, by takie stanowisko interpretacyjne nie mogło zostać przyjęte przez wzgląd wyłącznie na treść § 3 pkt 5 r.w.t., który pojęcie zamieszania zbiorowego łączy z budynkiem, a nie jego częścią. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że taka redakcja przepisu pozostaje bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej nadawanej stanowi, w którym funkcja dotychczas pełniona przez określony lokal, w tym lokal mieszkalny znajdujący się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, ulega zmianie w stopniu nadającym temu lokalowi cechy miejsca zamieszkania zbiorowego wskutek przeznaczenia go do okresowego pobytu ludzi (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., II OSK 737/20; wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 3220/17; wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r., II OSK 1986/16). Posługiwanie się przez przepisy r.w.t. ogólną kategorią prawną budynku zamieszkania zbiorowego nie wyklucza, że jedynie określona część budynku faktycznie realizuje takie przeznaczenie, wobec czego okoliczność ta powinna zostać uwzględniona przez organ nadzoru budowlanego w toku kształtowanego przepisami p.b. postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wskazanej części obiektu budowlanego. W kontekście stawianego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. nieuzasadnione jest zamieszczone w skardze kasacyjnej twierdzenie, że dokonana przez Sąd w wyroku wykładnia ww. przepisu w swoich nieprawidłowych założeniach dopuszcza kwalifikowanie jako zmiany sposobu użytkowania w zasadzie każdej adaptacji albo potocznie rozumianego remontu lokalu mieszkalnego, również wówczas, gdy w wyniku podjętych prac nie dochodzi do kolizji z wartościami opisanymi w art. 5 ust. 1 p.b. Zdaniem skarżącego opisywany przypadek należy odnieść do uwarunkowań kontrolowanej sprawy, ponieważ rozważania Sądu I instancji przybrały formą apriorycznych twierdzeń. Tego wniosku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób jednakże podzielić, uwzględniając, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił, jakie wymagania odnośnie do m.in. warunków higieniczno-sanitarnych, czy też bezpieczeństwa pożarowego wynikają z przepisów r.w.t. i dlaczego w następstwie przekształcenia przez skarżącą lokalu mieszkalnego poprzez jego przebudowę i wyodrębnienie w nim pięciu autonomicznych przestrzeni (lokali mieszkalnych) doszło do ich zmiany i na czym ona polega. Ogólne uwagi polemiczne skierowane przez stronę skarżącą względem tego wyjaśnienia Sądu nie mogą zostać uznane za podstawę skutecznie przypisującą Sądowi I instancji naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.