II OSK 12/15

Dnia 18 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 459/14 w sprawie ze skargi Z. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 października 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 459/14, oddalił skargę Z. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2014 r., którym nałożono na skarżącego opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego o wymiarach 6,45 m na 7,80 m na działce nr [...] w M. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] kwietnia 2006 r., powołując się na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu rozebrać samowolnie wybudowany na działce nr [...] w M. budynek mieszkalny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na skutek odwołania skarżącego oraz jego żony G. P., decyzją z [...] czerwca 2006 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Motywem decyzji organu drugiej instancji było nieustalenie przez organ administracji stron postępowania, w szczególności właścicieli nieruchomości, na której samowolnie wybudowano obiekt budowlany. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] sierpnia 2006 r. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, nałożył na G. i Z. P. oraz na I. R., J. S. i M. B. Organ ustalił, że działka nr [...] była własnością J. Ł., który zmarł w 1983 r. i którego spadkobiercami są jego córki G. P., I. R., J. S. i M. B. W związku z tym nakaz rozbiórki nałożył na G. i Z. P., jako sprawców samowoli, zaś na pozostałe osoby z uwagi na to, że są współwłaścicielami nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] października 2006 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Ł 69/07, na skutek skargi skarżącego i G. P., uchylił obie wskazane decyzje. Sąd uznał, że obowiązek rozbiórki powinien być nałożony jedynie na inwestorów, przy czym z uzasadnienia wyroku wynika, że nie uznaje za inwestorów I. R., J. S. i M. B. Ponadto Sąd zakwestionował samodzielne, to znaczy bez oparcia się na orzeczeniu sądu powszechnego, ustalenie przez organ administracji spadkobierców J. Ł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z [...] lipca 2008 r. oraz postanowieniem z [...] lipca 2009 r. odpowiednio nałożył na G. P. obowiązek przedłożenia dokumentów koniecznych do zalegalizowania samowoli budowlanej i po stwierdzeniu wykonania tego obowiązku obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł. Organ administracji ustalił przy tym na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] marca 2007 r., sygn. akt [...], o dziale spadku po J. Ł., że właścicielką działki nr [...] jest jedynie G. P. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] kwietnia 2010 r., wobec nieuiszczenia przez G. P. opłaty legalizacyjnej, nakazał jej rozbiórkę budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w M. Decyzja ta nie zawierała pouczenia o prawie wniesienia odwołania i z tego powodu, uznając, że stanowi to rażące naruszenie prawa, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] listopada 2010 r. z urzędu stwierdził nieważność decyzji z [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] marca 2011 r. ponownie nakazał G. P. rozbiórkę budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w M. z powodu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania G. P., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] marca 2011 r. WSA w Łodzi, na skutek skargi G. P., wyrokiem z 28 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 658/11, uchylił obie decyzje, uznając, że organy administracji nie zrealizowały w pełni wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z 28 maja 2007 r. W szczególności Sąd stwierdził, że w tym uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja o nakazie rozbiórki powinna być skierowana do inwestorów, a inwestorem był Z. P., co miało wynikać z protokołu oględzin przeprowadzonych 3 marca 2006 r. i co zostało potwierdzone przez G. P. na rozprawie przed Sądem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] czerwca 2012 r. obowiązek rozbiórki nałożył na skarżącego i G. P. przyjmując, że wspólnie budowali budynek, którego dotyczy sprawa, przy czym organ administracji stwierdził, że G.P. na rozprawie przed WSA w Łodzi w dniu 28 października 2011 r. oświadczyła, że budynek budowała wspólnie z mężem. Na skutek odwołania skarżącego oraz G. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] września 2012 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] czerwca 2012 r. i obowiązek rozbiórki domu mieszkalnego nałożył jedynie na skarżącego, przyjmując, że jedynie on był inwestorem. WSA w Łodzi na skutek skargi skarżącego wyrokiem z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1107/12, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] czerwca 2012 r. wskazując, że organy administracji pominęły, iż adresatem postanowienia z [...] lipca 2009 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej była wyłącznie G. P. Ponadto Sąd stwierdził, że "ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nadal nie wynika jednoznacznie, czy adresatami postępowania są w niniejszej sprawie oboje małżonkowie, czy też wyłącznie Z. P., według organu jedyny inwestor. Przy czym należałoby wyjaśnić, czy jest on rzeczywiście jedynym inwestorem, skoro właścicielką jest jego żona, czy też może po prostu jedynym wykonawcą inwestycji, wznoszonej na potrzeby wspólnoty małżeńskiej". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. nałożył na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł, przyjmując w oparciu o wspólne oświadczenia skarżącego i jego żony złożone do protokołu oględzin przeprowadzonych 11 października 2013 r., że jedynie skarżący był inwestorem samowolnej budowy. Na skutek zażalenia skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] marca 2014 r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] stycznia 2014 r. i nałożył na skarżącego opłatę legalizacyjną w tej samej wysokości, określając dokładnie z jakiego powodu jest ona nakładana oraz, że wzywa się do jej zapłacenia na określony numer rachunku bankowego. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do tego, że jedynie skarżący był inwestorem samowolnej budowy, stwierdzając jednakże, że rozstrzygnięcie tego organu zostało źle sformułowane, mianowicie nie wskazano, z jakiego tytułu nakłada się opłatę legalizacyjną, w związku z czym – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił to postanowienie i orzekł co do istoty sprawy. W skardze skarżący zarzucił, że organy administracji nadal nie wyjaśniły prawidłowo, kto powinien być adresatem postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że zgodnie z prawem obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej nałożono na skarżącego, gdyż jest on inwestorem samowolnej inwestycji. Zaznaczono przy tym, że możliwość nałożenia tego obowiązku na inwestora wynika z art. 52 Prawa budowlanego. Z kolei ustalenie, że to skarżący jest inwestorem Sąd uznał za prawidłowe dlatego, że wynika ono z oświadczeń samego skarżącego oraz jego żony złożonych w postępowaniu administracyjnym 3 marca 2006 r. i 11 października 2013 r. oraz przed Sądem pierwszej instancji na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że ustalenie organów administracji w tym zakresie stanowi powtórzenie oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Łodzi w wyroku z 28 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 658/11 i z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ł 1107/12, w której miano wskazać, że inwestorem jest skarżący. Skarżący w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 153 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 52 Prawa budowlanego. Naruszenie pierwszego z powołanych przepisów miało polegać na przyjęciu, że WSA w Łodzi w wyroku z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ł 1107/12, jednoznacznie wskazał, że skarżący jest inwestorem. W ocenie skarżącego, w powołanym wyroku takiej oceny prawnej nie sformułowano, gdyż wskazano na konieczność szczegółowego wyjaśnienia, kto jest inwestorem. Ponadto naruszenie tego przepisu miało polegać na tym, że organy administracji nie zastosowały się do wiążącej ich oceny prawnej zawartej w tym wyroku. Naruszenie kolejnego z powołanych przepisów miało polegać na przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewłaściwego stanu sprawy, mianowicie tego, że skarżący jest inwestorem samowolnej budowy. W końcu naruszenie ostatniego z powołanych przepisów miało polegać na przyjęciu, że skarżący jest inwestorem samowolnej budowy, mimo że nie pozwala na to zgromadzony materiał dowodowy. W ocenie skarżącego, w ogóle nie jest możliwe ustalenie, kto jest inwestorem samowolnej budowy. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o "zasądzenie kosztów pomocy prawnej" udzielonej skarżącemu z urzędu. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przytoczone w niej podstawy w istocie dotyczą jednej kwestii, otóż tego, czy prawidłowo ustalono, że skarżący był inwestorem samowolnej budowy. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest trafne. Ustalenie poczynione przez organy administracji, według których skarżący jest inwestorem samowolnej budowy, nie narusza prawa, przede wszystkim dlatego, że opiera się ono na zgodnym oświadczeniu skarżącego i jego żony zaprotokołowanym podczas oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 11 października 2013 r. Z protokołu tych oględzin wynika, że skarżący oświadczył, co następuje: "Przedmiotowy budynek mieszkalny budowałem ja sam a żona G. P. nie była inwestorką." Oświadczenie to zostało potwierdzone przez żonę skarżącego przy użyciu formuły: "Powyższe potwierdzam własnoręcznym podpisem". Oba oświadczenia zostały podpisane, a skarżący w skardze kasacyjnej nie kwestionuje, że podpisy pochodzą od niego i jego żony. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku na to oświadczenie wskazał, a więc nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), który należy rozumieć w ten sposób, że Sąd ten zaakceptował ustalenia organów administracji, mimo że nie były one oparte o żadne dowody. Zauważyć należy, że również organy administracji obu instancji wyżej wskazane oświadczenie powołały jako podstawę swoich ustaleń. Rację można co prawda przyznać skarżącemu kasacyjnie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. w tym znaczeniu, że istotnie z uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ł 1107/12, nie wynika, aby wówczas Sąd ten jednoznacznie przesądził, iż skarżący jest inwestorem samowolnej budowy. Uchybienie to nie jest jednak istotne, gdyż Sąd pierwszej instancji nie oparł się jedynie na tym wyroku. Przede wszystkim odwołał się do złożonych przez skarżącego i jego żonę oświadczeń, w tym do wspomnianego oświadczenia z 11 października 2013 r., które zostało złożone po tym wyroku, a więc stanowi wykonanie zawartych w nim zaleceń co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego od Skarbu Państwa wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy (w ocenie NSA tak należy rozumieć wniosek o "zasądzenie kosztów pomocy prawnej") NSA wskazuje, że w celu zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania w tym zakresie wniosek ten zostanie rozpoznany przez Sąd pierwszej instancji.