II OSK 1190/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (sprawozdawca), sędzia WSA (del.) Paweł Zaborniak, Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik, po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w W. (poprzednio M. sp. z o.o. z siedzibą w W.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1295/22 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2022 r. nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r. akt VII SA/Wa 1295/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca lub Spółka) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2022 r. nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej. M. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: 1. art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym uznaniu, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego i (1) nałożenie na Skarżącą obowiązku sporządzenia i dostarczenia oceny technicznej wykonanych prac remontowych w budynku biurowym przy ul. B. ... w W. pomimo braku uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.), tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na postanowienie MWINB w sytuacji, gdy w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa skarga winna zostać uwzględniona, a postanowienie MWINB uchylone, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy Postanowienia MWINB; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) - przez oddalenie skargi na postanowienie MWINB w sytuacji, gdy przy jego wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i niezebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego co spowodowało, że WSA błędnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. - przez oddalenie skargi ma postanowienie MWINB w sytuacji, gdy przy jej wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na oparciu postanowienia PINB na ustaleniach faktycznych poczynionych przez PINB podczas oględzin budynku w dniu 1 marca 2021 roku, które odbyły się bez udziału skarżącej, a z udziałem spółki M. sp. z o.o., która nie bierze udziału w niniejszym postępowaniu, co spowodowało, iż skarżąca nie miała możliwości zabrania głosu i zajęcia stanowiska podczas przedmiotowych oględzin, a w konsekwencji zostały z nich wyciągnięte błędne wnioski, wpływające na wydanie Postanowienia sprzecznego z interesem skarżącej. 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez oddalenie skargi ma postanowienie MWINB w sytuacji, gdy przy jej wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na odmowie, mimo wniosku skarżącego, uchylenia postanowienia PINB i umorzenia postępowania I instancji w całości w sytuacji, gdy w sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia nakazującego dostarczenia przez skarżącego ocen technicznych lub ekspertyz dotyczących robót budowlanych w budynku przy ul. B. ... w W. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi złożonej na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia 16 maja 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z dnia 30 września 2021 r., którym nałożono na skarżącą Spółkę obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w budynku biurowym przy ul. B. ... w W., w szczególności dotyczących ingerencji w elementy stropu wraz z obliczeniami oraz inwentaryzacją budynku w zakresie ich zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budyni i ich usytuowanie, oraz w zakresie zgodności z zasadami wiedzy technicznej. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem art. 81c Prawa budowlanego, prawidłowo przyjął w niniejszej sprawie, że organy obu instancji wykazały w wydanych postanowieniach przesłanki do nałożenia na skarżącą obowiązku przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych przeprowadzonych w przedmiotowym budynku. Mając na uwadze całokształt materiału zgromadzonego w aktach, w tym postanowienia WINB z 31 maja 2021 r., Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że kontrolowane postanowienia wydane zostały w ramach postępowania dotyczącego robót budowlanych prowadzonych na podstawie zgłoszenia obejmującego remont budynku, podczas gdy organy nadzoru budowlanego uznały je za przebudowę, wymagającą pozwolenia na budowę. W tym kontekście Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę na ustalony przez organy obu instancji zakres i charakter realizowanych robót budowlanych, przy jednoczesnym nieprzedstawieniu dokumentacji budowlanej do weryfikacji przed rozpoczęciem inwestycji, jak też w trakcie niniejszego postępowania. Zaznaczyć także trzeba, że ustalenia zawarte w protokole oględzin udokumentowane zostały zdjęciami przedstawiającymi szczegółowo prace inwestycyjne prowadzone w danym budynku. W świetle zebranego materiału dowodowego prawidłowe były w szczególności ustalenia organów nadzoru wskazujące na ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku w związku z wykonywaną instalacją wodno-kanalizacyjną. W kontrolowanych postanowieniach organy obu instancji w sposób rzeczowy wykazały potrzebę dokonania inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych oraz stanu technicznego budynku w celu sprawdzenia zachowania wymogów techniczno-budowlanych oraz ewentualnego określenia obowiązków naprawczych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił przekonująco, że organ powiatowy w tym konkretnym przypadku nie mógł samodzielnie ocenić, przy użyciu dostępnych środków techniczno-organizacyjnych, prawidłowości wykonania tak szerokiego zakresu robót budowlanych w obiekcie, które ingerowały w elementy konstrukcyjne budynku oraz dotyczyły także wykonania instalacji sanitarnych i elektrycznych. Nie bez znaczenia była przy tym okoliczność, że organ powiatowy nie mógł uzyskać wyjaśnień od kierownika budowy wobec jego nieobecności podczas sześciu kontroli w miejscu inwestycji. Jako uprawnione należało zatem uznać stanowisko organów obu instancji, że dopiero dokumentacja techniczna sporządzona przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi pozwoli na wyjaśnienie stanu technicznego budynku, w tym prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych. Wobec powyższego słusznie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obu instancji co do wystąpienia w sprawie wątpliwości dotyczących jakości wykonanych robót budowlanych i stanu technicznego przedmiotowego budynku, warunkujących wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Niewątpliwie organ powiatowy podjął czynności wyjaśniające adekwatne do tego etapu postępowania, a jednocześnie niezbędne do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Jak zauważył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, celem nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej jest potrzeba uzyskania przez organ nadzoru specjalistycznych informacji o obiekcie budowlanym, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Zaakcentować należy, że skoro postanowienie przewidziane w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter wyłącznie dowodowy, to przed jego wydaniem organy nadzoru nie miały obowiązku wyjaśniać okoliczności istotnych dla końcowego załatwienia sprawy. To właśnie ocenia techniczna, którą ma przedstawić skarżąca, posłuży do ustalenia stanu faktycznego sprawy i właściwego ukierunkowania jej merytorycznego rozpoznania. Mylnie zatem sformułowano w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Jako chybiony należało także uznać zarzut odnoszący się do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Trafnie bowiem Sąd Wojewódzki stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że chociaż czynności kontrolne przeprowadzono z udziałem M. sp. z o.o., to skarżąca nie została pozbawiona skutecznej kontroli zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim należy przypomnieć, że organ powiatowy przeprowadzając oględziny obiektu budowlanego w dniu 1 marca 2021 r. miał wiedzę co do inwestora (M. Sp. z o.o.), wynikającą z danych zawartych na tablicy informacyjnej w miejscu inwestycji. Dopiero na dalszym etapie przedstawiono dokumenty wskazujące, że skarżąca jest właścicielem lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku. Istotne jest jednak to, że od momentu wstąpienia do postępowania pełnomocnika skarżącej Spółki miał on możliwość zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach, co niewątpliwie uczynił na użytek złożonego zażalenia, a następnie skargi. W konsekwencji nie doszło w sprawie do takich uchybień proceduralnych, które ograniczyłyby ochronę interesu prawnego skarżącej w tym incydentalnym postępowaniu. Zasadnie Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu wyroku na fakt złożonego do akt pełnomocnictwa (z 19 maja 2021 r.), upoważniającego wskazanego radcę prawnego do reprezentowania skarżącej Spółki we wszelkich postępowaniach administracyjnych dotyczących robót budowlanych w budynkach przy ul. B. ... i ... w W. Nie ulega wątpliwości, że również w ramach przedmiotowego postępowania organ nadzoru uprawniony był do kierowania korespondencji do pełnomocnika, a tym samym miał on możliwość aktywnego reprezentowania skarżącej. Ponadto zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że organ powiatowy poprawnie sformułował istotę obowiązku nałożonego postanowieniem z 30 września 2021 r. W rezultacie uprawniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący wykazał w uzasadnieniu wyroku, że zawarte w kontrolowanych postanowieniach ustalenia faktyczne dawały podstawę do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że brak było w sprawie przesłanek do uchylenia zaskarżonego postanowienia przez organ wojewódzki oraz umorzenia postępowania. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 1